代议制政府 作者:[英]ｊ．ｓ．密尔汪瑄译-第4章
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们在道德和智力的进步上已达到的阶段相一致的最好的法
律，最纯洁和最有效率的司法，最开明的行政管理，最公平
和最不繁重的财政制度，就有希望迅速地进入到更高的阶段。
政治机构除克尽厥职而外也无其他方式能更有效地促进人民
的进步。相反地，如果政府机器构造得不好，以致不能克尽
厥职，就会处处感到它降低人民的道德和压抑人民的才智和
能动性的后果。但是这种差别是真实存在的，因为这只是政
治制度用来改善或是败坏人类精神的手段之一，至于那种有
益的或是有害的影响的原因和方式则仍然是有待研究的另外
的和广泛得多的课题。
就一种政府形式或一套政治制度影响社会福利的两种工
作方式——它作为国民教育机关的工作和它在现有教育情况
下管理社会公共事务的安排——而论，因国家和文明状态的
不同而发生的变化，后者显然比前者要少得多。它和政府的
根本构成的联系也少得多。在自由政体下最好的管理政府实
际事务的方式，在君主专制政体下一般地也是最好的，只是
君主专制政体不大象会实行它罢了。比方说，财产法规，证
据原则和审判程序，税收和财政制度，在不同的政府形式都
不必一定不同。这些事项中的每一项都有它自己的原理和规
则，都是各别研究的科目。一般法学，民事和刑事立法，财
政和商业政策，本身都是科学，或者可以说，广泛的科学或
管理艺术的各别部分。有关所有这些科目的最开明的原则，尽
管不是在一切政府形式下都能同样地被理解或照着做，但是
如果被理解了和照着做的话，在所有的政府形式下一般地都
会是同样有益的。诚然，这些原则不能毫不加修改地适用于
一切社会状态和人类精神状态，但是大多数原则只需要作细
节上的修改，以适应任何充分发展到拥有能理解它们的统治
者的社会状态。它们完全不适合的那种政府，一定是那种本
身很坏，或不合舆情，以致不能靠诚实手段维持其本身的存
在的政府。
否则它就是和涉及到人民本身的较好或较坏训练的那部
分社会利益有关。考虑到制度有助于人民本身的训练，按照
已经达到的发展阶段，所需要的制度必须显著不同。对这一
真理的承认，尽管多半是经验上的而不是哲学上的承认，可
以被看做是当代政治学说超乎过去时代政治学说的主要优越
之点。在过去时代，通常主张在英国或法国实行代议民主制
所依据的论点将同样会证明这制度是对阿拉伯人或马来人唯
一适合的政府形式。就文化和发展来说，不同的社会状态的
下限可达到仅仅稍高于高等动物的那种状况。上限也是相当
大的，而将来的可能扩展则更大得多。一个社会只能根据各
种影响的汇合从这些状态之一发展到更高的状态，在这些影
响中，主要的就是它们所从属的政府。在一切迄今已经达到
的人类进步的状态中，对个人行使的权威的性质和程度，权
力的分配，以及命令和服从情况，是除宗教信仰外最强有力
的影响，这些影响使他们变成现在这样，并使他们能成为什
么样就成为什么样。由于他们的政府和特定发展阶段不相适
应，他们的进步可以随时停止下来。政府的一个必不可少的
优点（为了这个优点可以原谅几乎任何程度的其他不与进步
相矛盾的缺点）就是，它对人民的影响有利于，或者不是不
利于，他们为了把自己提高到更高的水平所必须采取的下一
个步骤。
因此（重复前举的一个例子来说），处在蒙昧未开化的独
立状态的人民，每个人为他自己活着，除偶尔一时高兴外不
受任何外部的控制，这样的人民在学会服从以前实际上是不
可能取得任何文明方面的进步的。因此，在这样一种人民之
上确立起来的政府的必不可少的美德，就是它使它本身得到
服从。为了做到这点，政府的体制必须是近乎或完全专制的。
有赖于社会各种成员自愿放弃他们个人的行动自由的任何程
度的平民政体，将不能贯彻实行位于这种发展阶段上的初学
文明的人民所需要的第一课。因而，这种部落的文明，如果
不是由于和其他已经开化的部落杂处一起的结果，就几乎总
是一个专制统治者的业绩，他的权力或者来自宗教，或者来
自军事上的勇武；很常常是来自外国的武力。
又，未开化的种族（最勇敢、最富有精力的种族尤譬如
此）不喜好继续不断的毫不令人兴奋的劳动。然而一切真正
的文明就是以此为代价的；没有这种劳动，人既养不成文明
社会所需要的习惯，物质世界也不准备接受他。这里需要有
一种罕见的各种情况的巧合，为此常常要经过很长的时间，才
能使这种人民和勤勉协调起来，除非他们在一段时间内被迫
这样做。所以甚至人身的奴隶制，由于它给勤勉生活一个开
端并把这种生活强制规定为社会中人数最多的那部分人的专
属职业，较之好斗和掠夺生活更可能加速向更好的自由的过
渡。不用说，奴隶制的这一辩解只是在很早期的社会状态下
才是有效的。文明民族有很多其他方法将文明给予在它影响
下的人们，而且奴隶制在其一切细节上都和法治抵触，而法
治却是一切现代生活的基础，并且对奴隶主阶级来说，当它
一旦受到文明的影响时，奴隶主又是富有腐化作用的，所以
现代社会中在任何情况下采用奴隶制，就是回到比野蛮更坏
的状态。
然而在某个历史时期，几乎每一个现在是文明的民族，都
是多数由奴隶构成的。处在那种状况的民族为了摆脱那种状
况要求一种和野蛮民族极不相同的政体。如果他们生来精力
旺盛，特别是如果在同一社会内有一个既非奴隶又非奴隶主
的勤劳的阶级和他们联合在一起（如希腊的情况），他们大概
只要使自己自由就能保证他们的情况的改善。当获得自由以
后，他们往往象古罗马的自由民那样适于立即取得完全的公
民权。然而这不是奴隶制的正常情况，一般地这是奴隶制即
将过时的征兆。本来所谓的奴隶是一个尚未学会自助的人。他
比野蛮人无疑是前进了一步。他没有上过他尚待取得的政治
社会的第一课。他学会了服从。但他所服从的只是直接的命
令。生来的奴隶的特点就是不能使自己的行为符合规则或法
律。他们只能做被命令去做的事情，而且只是当他们被命令
去做那事情的时候。如果有个他们畏惧的人监视并用刑罚威
胁着他们，他们就服从；但是当这个人背过脸去的时候，工
作依然未做。决定着他们的动机不应求之于他们的利益，而
应求之于他们的本能、直接的希望或直接的恐怖。专制政治
可能驯服野蛮人，但是就专制政治来说，就只能使得奴隶更
加无能力。然而在他们自己控制下的政府将是完全难以由他
们管理的。他们的进步不能来自他们自己，而必须从外部引
起。他们必须采取的步骤，以及改进的唯一途径，就是从意
志的统治提高到法律的统治。必须教会他们自治，而在最初
阶段这意味着按照一般的指示行动的能力。他们所需要的不
是强力的统治而是指导性的管理。然而，由于他们处在很低
级的状态以致除了他们尊为掌握强力的人以外不服从任何人
的指导，所以最适于他们的那种政府就是握有强力但很少加
以使用的政府，也就是类似圣·西蒙式社会主义（Ｓｔ．Ｓｉｍｏｎｉ
ａｎeｏｒｍ of Ｓｏｃｉａｌｉｓｍ）的父亲式专制政治或贵族政治。这样的
政府对社会的全部活动保持着一般的监督，俾使每个人感觉
到现时存在一种足以强其他服从既定规则的强力，但是这个
政府由于不可能着手规定有关勤勉和生活的一切细节，必然
听任并诱导人们自行去做许多事情。这个可称之为引带政
府的政府，看来是为使这样的民族最迅速地通过社会进步方
面必要的下一步所需要的。秘鲁英卡斯（Ｉｎｃａｓ）政府的想法
似乎就是这样；巴拉圭耶稣会教士的想法就是这样。不用说，
仅仅作为逐步训练人民独自走路的一种手段，引带才是可允
许的。
再作进一步的说明将是不适当的。试图研究哪种政府适
合于每一种已知的社会状态，将不是写一篇有关代议制政府
的论文，而是有关一般政治学的论文。为了我们较有限的目
的我们仅借用政治哲学的一般原理。要确定最适合于某个特
定民族的政府形式，我们就必须能够在属于该民族的缺点和
短处中辩别出成为他们进步的直接障碍的东西，发现（比方
说）拦路虎是什么。对他们说来最好的政府就是最能给与他
们那种如缺少了他们就不能前进或只能跛行地和歪歪斜斜地
前进的东西的政府。但是我们不可忘记一切以改进或进步作
为其目的的事物中必然含有的保留；那就是，在寻求所需要
的好处时，不损害或尽可能少损害已经有的好处。应该教会
野蛮民族服从，但不是用把他们转变为奴隶的方式。而且
（为了给立论以更高的概括）对于使人民渡过进步的下一阶段
说来最有效的政府形式，如果它这样做所用的方式妨碍或者
肯定地使他们不适于往前更进一步，将仍然是对他们极不适
当的。这样的事例是常有的，而且是属于历史上最可悲的事
件。埃及的等级制度，中国的父亲式专制政治，对于把这些
民族提高到它们已达到的文明程度来说都是很合适的工具。
但是一经达到那种程度以后，由于缺乏精神自由和个性，它
们就永远停止下来了。把它们带到目前状况的制度使它们完
全无能力取得进步所需的这些条件；并由于该项制度并未崩
溃和让位于别的制度，进一步的改进就停止了。和这些民族
相比，让我们来考虑由另一个比较不重要的东方民族——犹
太人提供的性质相反的例子。他们也有过绝对君主制和等级
制度，并且他们所创立的制度具有和印度人一样明显的祭司
制渊源。这些制度为他们做了其他东方民族的制度为各自民
族所做的事情——使他们变得勤勉和服从秩序，并给他们以
民族的生活。但是无论是他们的君主或是祭司教士，都不曾
象在其他那些国家那样，独占对他们性格的塑造。他们的宗
教使具有天才和高度宗教虔诚的人们能被看做，也使他们能
把自己看做是受到天启，这种宗教产生了一种无可估量地宝
贵的并非由人建立的制度——先知教团（如果可以这样称呼
它的话）。在他们神圣地位的一般虽非经常有效的保护下，先
知们是民族中的一种力量，往往不止是君主和祭司的对手，并
在地球的那个小角落里保持着势力的对抗，而这种势力的对
抗是不断进步的唯一真正的保证。在那里宗教因而就不象在
其他许多地方那样，将一切已经确立的事物神圣化和成为反
对进一步改进的障碍。著名犹太人Ｍ．萨尔瓦多（Ｍ．
Ｓａｌｖａｄｏｒ）所说先知们在教会和国家具有和近代的出版自由
同等的价值这番话，为犹太生活中这一伟大因素在民族以及
全人类的历史中所发挥的作用提出了一个正当的虽然不是足
够的概念。因此之故，天启的教义从来不是完全的，在才智
和道德感情方面最杰出的人们不仅能够以上帝的直接权威对
任何他们认为值得如此对待的事情进行公然抨击和表示异
议，而且能够提出对民族宗教的更好的和更高的解释，这些
解释以后就成为宗教的一部分。因而，凡是能放弃把圣经当
做唯一无二的一本书那样读的习惯的人——这种习惯直到最
近在基督徒中和不信仰基督教的人中同样是根深蒂固的——
看到在摩西五书或甚至历史著作（无疑是犹太祭司阶层保守
分子的作品）中的道德和宗教同预言书中的道德和宗教之间
的巨大差异而不胜惊叹。这种差距和预言书同福音书之间的
差距一样大。比这更有利于“进步”的情况是难得有的，因
此犹太人不是象其他亚洲人那样静止不动，而是仅次于希腊
人的古代最进取的民族，并和希腊人一道，是现代文化的出
发点和主要推动力。
因此，不仅要考虑到下一步骤，而且要考虑到社会有待
采取的所有步骤，否则不可能理解政府形式适合社会状态的
问题。既要考虑到能够预见到的，也要考虑到目前还看不到
的远为广泛的不确定范围。由此可以得出结论说，要判断各
种政府形式的优点，就必须建立一种实质上最合格的理想的
政府形式，就是说，如果存在实现其有益倾向的必要条件，它
将比任何其他形式更有利于促进不仅是某项改进，而是一切
形式和程度的改进。做到这一点之后，我们必须考虑为使这
个政府能实现其倾向所必要的各种精神条件是什么，而使一
个民族不能受益的各项缺点又是什么。这样，我们就可能建
立起一条关于在什么情况下可以明智地采用该政府形式的原
理，同时，在最好不采用该政府形式的场合，也可能判断哪
种较次的政府形式将最有助于那些社会在其变得适于最好的
政府形式以前渡过它们必须通过的中间阶段。
上述第二点与本书所讨论的无关；但第一点则是我们论
题的主要部分。我们可以毫不轻率地立即宣布一项命题，即
这一理想上最好的政府形式可以在这种或那种代议制中看
到。有关这一命题的证明和解说将出现在以下各页中。
第三章 理想上最好的政府形式
是代议制政府
长期以来（也许在英国人争取自由的整个期间）有句谚
语说，假使能保证有一个好的专制君主，君主专制政体就会
是最好的政府形式。我看这是关于什么是好政府的一种极端
的也是最有害的误解。这种误解如不加以清除，就将严重地
损害我们关于政府的一切推理。
这个谚语的假设是，在杰出人物手中的绝对权力将保证
完善而明智地执行政府的一切义务。好的法律将被创设并施
行，坏的法律将得到改革；最优秀的人将被放在一切负责的
位置上；在这个国家的情况和它的知识和道德教化程度允许
的条件下，司法将得到很好的实施，公共负担将规定得很轻
而且很适宜，每个行政部门将得到廉洁而明智的管理。为了
辩论起见，我愿意承认这一切；但是我必须指出这种让步是
多么大；甚至要产生和这一切相接近的结果也要求有比好的
专制君主这个简单词汇所具有的意义多得多的东西。实现这
些结果事实上将意味着不仅仅一个好的君主，而且一个洞察
一切的君主。他必须在任何时候都相当详细地正确了解国家
每个地区每个行政部门的行为和工作，必须能够在给予他的
全部时间即和给予一个最低微的劳动者一样的一天二十四小
时里有效地注意和监督这广阔领域的一切部分；或者他必须
至少能从他的臣民群众中不仅辩别和选出一大批适于在监督
和控制下管理每个公共行政部门的忠实而有能力的人，而且
辩别和选出少数具有杰出美德和才能的人，这些人不仅可以
被信任在没有监督的情况下工作，而且对别人实行监督。差
强人意地完成这项任务就需要有非凡的才能和精力，因此我
们所假设的好的专制君主很难想象会同意承担这项任务，除
非为了逃避不可忍受的祸患和对未�
