代议制政府 作者:[英]ｊ．ｓ．密尔汪瑄译-第7章
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经过上述各种考虑，显然能够充分满足社会所有要求的
唯一政府是全体人民参加的政府；任何参加，即使是参加最
小的公共职务也是有益的；这种参加的范围大小应到处和社
会一般进步程度所允许的范围一样；只有容许所有的人在国
家主权中都有一份才是终究可以想望的。但是既然在面积和
人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部
分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可得出
结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。
第四章 在何种社会条件下不能
采用代议制政府
我们已经在代议制政府中看到最完善政体的理想类型，
因此就人类的任何一部分来说，其一般进步程度愈高，就愈
适于采用这种类型。他们的发展程度越低，一般说来，这种
政府形式对他们就越不适合。尽管这一点并不是普遍地正确
的，因为一国人民对代议制政府的适应性，与其说决定于他
们在人类的一般尺度上所占的位置，不如说决定于他们具备
某些特殊的必要的条件的程度。然而，这些必要的条件和他
们一般进步程度如此密切相关，两者之间的任何不一致是例
外而不是法则。让我们考察一下在下降的系列中到达哪一点
上代议制政府就完全是不可容许的，或者由于它本身不适合，
或者由于某种另外的制度特别适合。
首先，代议制政府和任何其他政府一样，在它不能持久
存在的场合，即它完不成第一章中列举的三个基本条件的场
合，都一定是不适合的。这些条件是：（１）人民必须愿意接
受它；（２）他们必须愿意并能够做为保存它所必要的事情；
（３）他们必须愿意并能够履行它加给他们的义务和职能。
人民接受代议制政府的意愿，只有当一个开明的统治者，
或是取得了统治这个国家权力的一个或数个外国，打算作为
恩赐提供这种制度时，才成为一个实际的问题。对各个改革
家们来说这个问题几乎是不相干的，因为，如果除了说这个
国家的舆论还不在他们一边以外对他们的事业提不出其他的
反对意见的话，他们就可以立即和恰当地回答说把舆论拉到
他们一边正是他们所要达到的目的。当舆论真正与之相反时，
舆论所反对的通常是变化，而不是代议制政府本身。相反的
例子的确不是不曾有过的。宗教上对限制特定家族的统治者
的权力表示反感的事是有过的。但是，一般说来，消极服从
的原则仅仅意味着服从现有权力的意志，不管是君主的还是
人民的。在毕竟可能作出引进代议制政府的尝试的情况下，对
之漠不关心，不能理解它的方法和要求，而不是断然的反对，
则是可以料想到的障碍。然而这些障碍和实际的反对是同样
严重的，并且可能是同样不容易消除的。在多数情况下，改
变积极的感情的方向，较之在原来消极的状态中形成积极的
感情更容易些。当一国人民对代议制政体缺乏足够的估价和
爱慕时，他们就几乎没有希望保持住这种政体。在每一个国
家，行政是政府行使直接权力的部门，并且是直接和公众打
交道的；个人的希望和恐惧主要地是指向它的，政府的好处，
以及政府的恐怖和威信，也都是主要通过它表现在公众眼里
的。所以，除非负责制约行政的各政府机关得到这个国家的
有效的舆论和感情的支持，行政总是有办法把它们撇在一边，
或者迫使它们屈服，并且有把握可以获得对它的这种行为的
支持。代议制度的永久性必然有赖于人民在它遭到危险时随
时准备为它而斗争。如果过低估计这一点，代议制就根本难
于站住脚，即使能站住，一旦政府首脑或任何能集合力量搞
一次突然袭击的政党领袖愿意为取得绝对权力冒些微风险的
话，也几乎肯定会被推翻。
以上这些考虑是有关代议制政府遭到失败的头两个原因
的。第三个原因是，人民缺乏履行代议制政体中属于他们的
职责的意志或能力。当没有人或只有一小部分人对国家一般
事务感到为形成公共舆论所必要的那种程度的兴趣时，选民
将很少不把选举权用来为他们的个人利益，或他们所在地区
的利益，或是某个和他们有关系的人——他们所依附或依赖
的人——的利益服务。在这样一种公共感情的状态下，控制
着代议团体的一群人多半就会完全用它作为为自己谋出路的
手段。如果行政的力量弱，国家就会因单纯的争夺职位而趋
于混乱；如果行政的力量强，它就用分赃来安抚代表或其中
能制造麻烦的人的便宜代价使自己变成专制政府；而全国代
表制所产生的唯一结果就是，除真正进行统治的那些人以外，
多了一个由公众供养的议会，而且凡牵涉到议会一部分人的
弊端就根本得不到消除。然而如果弊病到此为止，为了作为
代表制，即使是名义上的代表制的自然的、虽则不是确定不
变的伴随物的公开和自由讨论，这种代价是值得付出的。例
如，在近代希腊王国，无可怀疑，构成代议制议会主要部分
的猎取官职的人们，尽管他们对好的政府很少或没有直接贡
献，甚至也没有怎么缓和行政的专横权力，但是却保持住民
权观念，并大大有助于存在于那个国家的真正的出版自由。不
过，这种好处完全有赖于和这个人民团体同时存在的一个世
袭君主。如果不是竞相博得主要统治者的欢心，而是由这些
自私而贪鄙的派系去角逐那个主要职位，它们就肯定会象西
班牙属美洲那样使国家处于长期的革命和内战状态之中。一
个接一个的政治冒险家将交替着实行甚至不是合法的而是属
于非法暴力的专制政治，而代表制的名称和形式除阻止专制
政治取得稳定和安全外没有其他效果。然而这种稳定和安全
是惟独能减轻代表制的弊病或是实现它的不多的好处的。
以上是代议制政府不能长久存在的一些情况。另外还有
一些情况：代议制政府也许能存在，但某种其他的政府形式
却是更可取。这种情况主要是，人民为了取得文明上的进步，
有些事情须要学会，有些习惯尚未养成，而对于这些习惯的
养成代议制政府可能是一种障碍。
这些情况中最明显的一种情况就是前面已经提到的，即
人民还须要学会文明的第一课，即服从的一课。一个在同自
然和邻近种族的斗争中一直受到膂力和勇气方面的锻炼，但
还没有安定下来永久服从一个共同首领的种族，很少可能在
他们自己的团体的集体管理下养成服从的习惯。从他们之中
产生出来的代表制议会将仅仅反映着他们自身的好乱不驯。
这个议会将拒绝授权给对他们的野蛮的独立性加以旨在改进
的限制的一切做法。这样的部族逐渐变得服从文明社会的首
要条件的方式通常是通过战争的需要以及军事指挥所不可缺
少的专断权力。军事领袖是他们愿意服从的唯一上级，除了
有时还有某个被认为上通神意的先知，或被认为具有不可思
议的力量的魔法师以外。后述的两种人可能握有暂时的权势，
但由于那只是属于个人的，所以很少引起人民一般习惯上的
变化，除非先知，象穆罕默德那样，同时也是军事首脑，并
被宣布为新宗教的武装传道者；或者除非军事首脑们同他的
势力联合在一起，并把后者变成他们自己统治的支柱。
具有和上述缺点相反的缺点即极端的消极被动和随时准
备屈服于暴虐的人民，同样不适合于代议制政府。假如这样
屈从于人物和环境的人民能够得到代议制度，他们将不可避
免地选择暴虐者作为他们的代表，他们身上的枷锁将会因为
这个表面上可能指望将它减轻的新办法而变得更为沉重。相
反地，许多民族借助于中央权力已经逐渐摆脱这种状况。中
央权力所处的地位使它成为地方专制主的敌手，并以成为地
方专制主的征服者而告终，而最重要的是这种中央权力仅仅
是一个人。法国的历史，从休·卡佩特到黎塞留和路易十
四是这一进程的连续的例子。甚至当国王还没有他的许多
主要诸侯那样强大时，他从只有一个人这一事实得到的大好
处是法国历史家所公认的。·一·切在地方上受压迫的人们的眼
光都朝向他；他是整个王国希望和信赖的对象；而每个地方
上的统治者只是在多少是有限的区域内具有力量。全国各地
反对一个接着一个直接压迫者的人们都在他手下寻求避难和
保护。他之进而占上风是缓慢的，但那是相继利用仅仅提供
给他的机会的结果。所以，那是可靠的；并且，随着这一过
程的完成，社会中受压迫的那部分人屈服于压迫的习惯也就
消除了。国王的利益在于鼓励各地农奴从领主控制下解放出
来的一切分散的努力，并把他们置于直接从属于他本人的地
位。在他保护下形成了为数众多的只服从国王的社会。同邻
近的城堡中的领主的统治比较起来，服从远处的君主，本身
就是自由，因为君主长期以来出于其所处地位的需要不得不
作为他曾帮助实现其解放的那些阶级的同盟者，而不是统治
者，运用他的权威。就这样，一个原则上专制的但在实践上
一般是很有限的中央权力，成了帮助人民通过必要的进步阶
段的主要手段，而真正的代议制政府就很可能妨碍他们进入
这个阶段。俄罗斯帝国农奴的解放只有不折不扣的专制统治
或是一场全国范围的屠杀才能实现得了。
历史的同一篇章有力地说明无限制的君主制克服文明进
步上的障碍的另一种方式，而代议制政府肯定会使这些障碍
严重化。对直到相当高级阶段的进步说来最大的障碍之一是
根深蒂固的地方观念。有些部分的人类在其他许多方面有能
力享有自由并为自由作好准备，但可能不适于合并成甚至最
小的国家。不仅嫉妒和嫌恶可能使他们互相排斥，并妨碍一
切可能的自愿联合，而且他们可能还没有培养起使联合成为
名副其实的感情或习惯，即使假定在名义上已经具有这种联
合。他们可能象古代社会或亚洲村社的公民那样，在村或镇
的利益范围内运用他们的能力方面已具有相当的实践经验，
并在那限定的规模上甚至已实现了相当有效的平民政府，仍
然可能对任何更进一步的事情很少同情，并且不具有处理许
多这样的社会所共通的利益的习惯或能力。我不知道在历史
上有过任何事例，其中许多这种政治原子或粒子结合成一个
团体，并学会感到自己是一个民族，除非是以前曾从属于所
有的人所共同的中央权力。正是通过服从那种权力的习惯，
参与其计划并为其目的服务，我们所设想的民族才能在他们
的思想上接受在相当大的地理范围内共同的大的利益的概
念。与此相反，在中央统治者的思想中，这种利益必然是主
要的考虑；而通过他同地方逐渐建立起来的多少是密切的联
系，这种利益就成为一般人所熟悉的了。能作出在进步方面
的这一步骤的各种情况的最有利的凑合就是在没有代议制政
府的情况下建立起代议制度；从地方产生的一个或数个代表
团体成为中央权力的辅助和工具，但很少企图推翻或控制中
央权力。人民既这样，比方说，参加议事，尽管并不分享最
高权力，中央权力所实施的政治教育就比用其他方法更有效
地贯彻到地方领袖和一般地贯彻到居民；而与此同时坚持着
基于共同同意的政府这一传统，或至少是对没有共同同意的
政府不给予传统的认可。当这种共同同意被习惯神圣化时，它
往往给好的开端以坏的结局，并且是招致多数国家在很早阶
段停止进步的那种可悲命运的最常有的原因之一，因为在某
个时期的工作完成得阻碍了以后许多时代所需要的工作。另
一方面，可以把这一点定为一条政治上的真理：与其说是通
过代议制政府不如说是通过不负责任的君主制政体，许多无
足轻重的政治单位能够结合成一个民族，具有共同的凝聚感，
有足够保护自己反对征服或外国侵略的力量，并有值得从事
及适合居民社会政治智慧的发展的多种多样的和大量的事
务。
由于这些缘故，不受代表制度的控制（虽然也许因得到
它的支持而加强）的王权政府，是任何社会的早期阶段最适
合的政体形式，包括象古希腊城市那样的城市社会。正是因
为这样，在古代希腊，国王的政府在公众的舆论的某种真正
的而不是表面的或宪法的控制下，在历史上的确先于一切自
由制度很长一段期间，并经过相当长的时间后最后让位于少
数几个家族的寡头政治。
也许可能指出一个民族的一百个其他的弱点或缺点，并
因此使这个民族不能很好地利用代议制政府；但是关于这些
缺点，一人的统治或几个人的统治将会矫正或减轻弊病则非
同样明显的。各种强烈的偏见，墨守旧习，民族性格上的实
际缺陷，或单纯的愚昧无知，以及精神修养的欠缺，如果盛
行于一个民族，一般说来将如实地反映在他们的代议制议会
中。假如碰巧行政管理，公共事务的直接管理，掌握在相对
说来没有这些缺点的人们手中，他们常常会作出更多好事，如
果不因为必须取得议会的自愿同意而受到妨碍的话。但是在
这些场合，不象我们已经考察过的其他场合那样，单纯统治
者的地位并不自然而然地使他倾向于向有益方向发展。一人
的统治者和他的顾问们，或者少数几个人的统治者，不象会
常常避免该民族或该文明状态的一般弱点，除非他们是属于
高级民族或更先进的社会状态的外国人。在那种情况下，统
治者的确可以在几乎任何程度上免除上述弱点；他们比他们
所统治的人们更文明；而服从这样一种外国政府，尽管有它
不可避免的害处，对一个民族说来常常是极为有利的，使他
们迅速通过若干进步阶段，并扫清进步上的障碍，这些障碍
可能无限期地继续存在下去，如果从属的居民得不到帮助地
任平其原有的倾向和机会发展的话。在不受外国人统治的国
度里，能够产生同样好处的唯一原因，是具有非凡天才的君
主这种少有的偶然事件。在历史上有过少数几个这样的例子，
可为人类庆幸的是，他们统治得足够长久，从而能通过将他
们的一些改革交到在他们影响下成长起来的一代人手中而把
这些改革永久保持下去。查理曼大帝可以举作一个例子；彼
得大帝是另一个例子。然而这种例子是那么不常有，所以只
能算是一种巧事，这类巧事常常在危急关头决定某个主要民
族是应该作一次突然起跑，还是退回到野蛮状态中去。波斯
人入侵时恰好有特米斯托克里，或是威廉一世或威廉三世
的偶然存在都属于这类巧事。仅仅为了利用这种可能性而建
立制度将会是荒唐可笑的；特别是象具有如此才能的人，在
任何显要地位上都不需要借助专制权力来发挥巨大影响，如
最后提到的三个人所证明的。关于制度所最需要考虑的是并
非太不寻常的情况，这种情况是，一小部分但却是主要部分
的居民，由于种族的不同，更文明的身世，或其他的特殊情
况，在文明和一般性格上显然优于其他居民。在这种情况下，
由群众的代表进行统治就有可能使他们失去从优秀
