会计法百问百答-第3章

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工作的负责人。以公司制企业为例，公司董事长（法定代表人）、总会计师、会计机构负责人（会计主管人员）应当在财务会计报告上签章，但作为负责日常经营管理活动的公司经理不在对外提供的财务会计报告上签章，显然缺少一个很重要的责任环节。实际工作中，许多财务活动和经济业务事项是在公司经理的指挥下进行的，包括现实中一些造假帐等问题，公司经理是重要指使者，应对对外提供的财务会计报告承担一定责任。则新《会计法》增设了财务会计报告的新签章人—主管会计工作的负责人。
　　　　第二，在财务会计报告上签章程序的变化。新《会计法》将“签名或者盖章”改为“签名并盖章”。这一修订有很强的针对性，在实际工作中，许多单位负责人将在财务会计报告上签章视为一种手续，甚至是多余的手续，有的将个人印章干脆放在会计机构，由会计人员来操作。但是当有些单位的财务会计报告因内容虚假而被追究责任时，单位负责人往往以“章又不是我盖的，我不承担责任”为由而推脱。为了严格程序，督促单位负责人和其他负责人重视会计工作，明确责任。新《会计法》对在财务会计报告上的签章程序改为“签名并盖章”。因为签名必须由当事人亲自书写，无法由他人替代，这样可以督促签章人直接接触财务会计报告，而无法以其他借口推脱对财务会计报告的责任。
　　　　第三，单位负责人是对外提供财务会计报告的责任主体。要求单位有关负责人员在财务会计报告上签章，这是督促有关责任人认真对财务会计报告内容负责的一种程序上的措施，如果责任主体不明确或责任主体过多，就会造成无法追究责任，可能发生签章人员之间互相推脱责任的现象。因此，修订后的《会计法》明确规定：“单位负责人应当保证财务会计报告真实、完整。”指明单位负责人就是单位对外提供财务会计报告的责任主体。　


什么是会计监督？修定后的《会计法》对会计监督有哪些规定？　
　
　　　会计监督的特点是利用货币计价对单位经济活动的全过程进行全面、综合的监督，包括事前监督、事中（日常）监督和事后监督。在利用价值指标进行货币监督的同时，也要进行实物监督，以保护单位公共财产的安全和完整。会计工作的监督可以分为单位内部的会计监督、社会监督和国家监督。
　　　在修订《会计法》过程中，在对“会计监督”的有关内容进行调查研究和反复论证的基础上，取得了以下共识：
　　　第一，在社会主义市场经济条件下，必须加强会计监督。市场经济是法制经济，社会主义市场经济要求各单位的经济活动在法律、法规、制度允许的范围内进行。任何违法活动，都是成熟的市场经济国家所不允许的。为了促进有序竞争和有效配置资源，必须实行有效的会计监督，规范会计工作，打击违法行为，保证会计资料质量，为了投资者、债权人、社会公众以及政府宏观调控部门提供真实、准确的会计资料，为维护社会经济秩序服务。
　　　第二，必须建立和完善与新形势要求相适应的三位一体的会计监督体系。单位内部会计监督应当突出内部控制和内部约束机制的健全，强化单位负责人的会计责任，会计人员在单位负责人负责的同时，受职业道德纪律的约束；发挥注册会计师及其会计师事务所在维护会计监督中的作用，政府部门应当加强对注册会计师及其会计师事务所的再监督，同时，发挥社会公众的检举、监督作用；由政府部门行使的国家监督，应当明确主体，权责统一，并不断转变监管职能和监督方式。
　　　第三，执法必严，违法必究，是会计监督的关键。经过多年的努力，我国的会计法律法规已趋健全，但造假帐等问题屡禁不止，原因是多方面的，但监管不力是重要原因之一。监督会计工作，不单是权力，更重要的是责任。承担会计监督职责的主体，必须职责明确并切实到位，力戒相互推诿、扯皮。
　　　第四，构筑适应新形势要求的会计监督体系，涉及许多理论和实务问题。作为指导会计工作最高准则的《会计法》，需要吸收、借鉴最新研究成果，但不能等所有问题都有公认的研究成果后再来修订《会计法》，这不是务实的态度。有些问题可以在实践中不断探索、研究，待取得进展后再以法律的形式加以规定。
　　　基于以上认识和指导思想，修订后的《会计法》第四章“会计监督”共九条，规定了五个方面问题：（1）单位内部会计监督制度；（2）相关人员在单位内部会计监督中的职责；（3）对违法会计行为的检举；（4）会计工作的社会监督；（5）会计工作的国家监督。　


什么是单位内部会计监督制度？它与内部控制制度有什么关系？　
　
　　　单位内部会计监督制度，是一个单位为了保护其资产的安全完整，保证其经营活动符合国家法律、法规和内部规章要求，提高经营管理效率，防止舞弊，控制风险等目的，而在单位内部采取的一系列相互联系、相互制约的制度和方法。从《会计法》规定的单位内部会计监督制度的内容看，其本质是一种内部控制制度，或者说是吸收和借鉴了内部控制制度的基本精神和内容。
　　　内部控制是指一单位内部的管理控制系统，即为保证单位经济活动正常进行所采取的一系列必要的管理措施，不仅包括单位最高管理当局用来授权与指挥经济活动的各种方式方法，也包括核算、审核、分析各种信息资料及报告的程序和步骤，还包括对单位经济活动进行综合计划、控制和评价而制定的各项规章制度。内部控制的目标，最根本的是保护单位财产、检查有关数据的正确性和可靠性、提高经营效率、贯彻既定的管理方针等四个方面。　　

建立、健全单位内部会计监督制度的基本内容和要求是什么？　
　
　　　《会计法》第二十七条规定：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合下列要求：（一）记帐人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约；（二）重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确；（三）财产清查的范围、期限和组织程序应当明确；（四）对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。”这是对各单位建立内部会计监督制度问题作出的原则性规定。
　　　根据会计法的有关规定，要求各单位结合实际，从强化内部控制的要求出发，做好以下几项工作：
1．会计事项相关人员的职责权限应当明确。
　　　第一，经济业务事项、会计事项的审批人员。经办人员、财物保管人员、记帐人员的职责权限应当明确，做到职权明确，程序规范，责任清楚，避免因职责不清相互扯皮、推倭，甚至越权行事，造成管理失控。
　　　第二，记帐人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员要实行职务分离。职务分离是内部控制的重要手段之一，可以有效防止因权限集中、职务重叠而造成的贪污、舞弊和决策失误。
　　　第三，记帐人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员应当相互制约。相关人员之间相互制约与职务分离既有联系也有区别。职务分离是相互制约的前提条件，但实行职务分离并不表明就能够相互制约，如果没有赋予各职务岗位的人员相应的职权，就无法进行相互制约。因此，在明确记帐人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限时，不仅要考虑职务分离的要求，还要考虑上述职务岗位的人员之间能够相互制约，将失误、舞弊等问题控制到最低限度。
　　2．重大经济业务事项的决策和执行程序应当明确。
　　《会计法》对重要经济业务事项决策和执行程序的要求，突出了两点：一是决策和执行的程序应当明确，做到制度化、规范化；二是决策和执行程序中应当体现决策人员与执行人员之间能够相互监督、相互制约，既要防止权限过于集中，也要防止政出多门、各行其是。
　　3．进行财产清查。
　　　财产清查制度历来是《会计法》强调的重要制度之一。原《会计法》第十三条规定：“各单位应当建立财产清查制度，保证帐簿记录与实物相符。”修订后的《会计法》则规定，各单位在内部会计监督制度中应当明确“财产清查的范围、期限和组织程序”，要求更明确、更具体，不仅要建立财产清查制度，而且要明确规定财产清查的范围、期限、组织程序，保证财产清查制度得以具体落实，也为有关管理部门监督检查财产清查制度建立和执行情况提供可靠依据。
　　　4．对会计资料进行内部审计。
　　内部审计既是内部控制的一个组成部分，又是内部控制的一种特殊形式。根据国际内部审计协会的解释，内部审计是在一个组织内部对各种经营活动与控制系统的独立评价，以确定既定的政策和程序是否贯彻，建立的标准是否遵循，资源的利用是否合理有效，以及单位的目标是否达到。内部审计的内容十分广泛，一般包括内部财务审计、内部经营管理审计。在我国，已有不少部门、企业、单位设置了内部审计机构或内部审计人员，主要从事内部财务审计，对会计工作实行控制和再监督。内部审计对会计资料的监督、审查，不仅是内部控制的有效手段，也是保证会计资料真实、完整的重要措施。　


内部控制的构成要素和基本方式有哪些？　
　
　　　内部控制的构成要素主要包括三个方面：一是控制环境，二是会计系统，三是控制程序。
　　　控制环境是指对建立或实施某项政策发生影响的各种因素，主要反映单位管理者和其他人员对控制的态度、认识和行动。具体包括：管理者的思想和经营作风；单位组织结构；管理者的职能及对这些职能的制约；确定职权和责任的方法；管理者监控和检查工作时所用的控制方法；人事工作方针及实施措施；影响本单位业务的各种外部关系等。
　　　会计系统是指单位为了汇总、分析、分类、记录、报告单位的业务活动，并保持对相关资产与负债的受托责任而建立的方法和程序。有效的会计系统应当能做到：确认并记录所有真实的经济业务；及时并充分详细地描述经济业务，以便在财务会计报告中对经济业务作出适当的分类；计量经济业务的价值，以便在财务会计报告中记录其适当的货币价值；确定经济业务发生的期间，以便将经济业务记录在适当的会计期间；在财务会计报告中适当地表达经济业务和披露相关事项。
　　　控制程序是指管理者所制定的方针和程序，用以保证达到一定的目的。它包括下列内容：经济业务和经济活动批准权；明确有关人员的职责分工，并有效防止舞弊；凭证和帐单的设置和使用，应保证业务和活动得到正确的记载；财产及其记录的接触使用要有保护措施；对已登记的业务及其计价要进行复核等。
　　　内部控制的基本方式主要有：
　　　1．组织规划控制。即对单位组织机构设置，职务分工的合理性和有效性进行的控制。主要包括两方面：一是不相容职务的分离。如会计工作中的会计与出纳即属于不相容职务，需要分离。应当加以分离的职务通常有：授权进行某项经济业务的职务与执行某项业务的职务要分离，执行某项经济业务的职务与审核该项业务的职务分离，执行某项经济业务的职务与记录该项业务的职务分离，保管某项财产的职务与记录该项财产的职务分离。不相容职务分离是基于这样的假设，即两个人无意识地犯同一个错误的可能性很小，而一个人舞弊的可能性要大于两个人。如果突破这个假设，不相容职务的分离就不能起到控制作用。二是组织机构的相互控制。一个单位根据经济活动的需要而分设不同的部门和机构，其组织机构的设置和职责分工应体现相互控制的要求，具体要求是：各组织机构的职责权限必须得到授权，并保证在授权范围内的职权不受外界干预；每类经济业务在运行中必须经过不同的部门并保证在有关部门间进行相互检查；在对每项经济业务的检查中，检查者不应从属于被检查者，以保证被检查出的问题得以迅速解决。
　　2．授权批准控制。即指对单位内部部门或职员处理经济业务的权限控制。单位内部某个部门或某个职员在处理经济业务时，必须经过授权批准才能进行，否则就不能进行。授权批准控制可以保证单位既定方针的执行和限制滥用职权。授权批准有一般授权和特定授权两种形式。一般授权是对办理一般经济业务时权力等级和批准条件的规定，通常在单位的规章制度中予以明确；特定授权是对特定经济业务处理的权力等级和批准条件的规定，比如，当某项经济业务的数额超过某部门的批准权限时，只有经过特定授权批准才能处理。授权批准控制的基本要求是：首先，要明确一般授权与特定授权的界限和责任；其次，要明确每类经济业务的授权批准程序；再次，要建立必要的检查制度，以保证经授权后所处理的经济业务的工作质量。
　　3．预算控制。即对单位各项经济业务编制详细的预算或计划，并通过授权，由有关部门对预算或计划的执行情况进行控制。预算控制的基本要求是：第一，所编制预算必须体现单位的经营管理目标，并明确责权。第二，预算在执行中，应当允许经过授权批准对预算进行调整，以使预算更加切合实际。第三，应当及时或定期反馈预算执行情况。
　　4．实物控制。即对单位实物安全所采取的控制措施。实物控制的措施主要有：第一，限制接近，以严格控制对实物资产及与实物资产有关的文件的接触，如限制接近现金、存货等，以保护资产的安全。第二，定期进行财产清查，保证财产实有量与有关记录一致。
此外，内部控制还有文件记录控制、业绩控制、职工素质控制和内部审计控制等方式。
　　《会计法》关于单位内部会计监督制度的规定，实际上体现了内部控制制度的主要内容。包括：职责明确、相互制约、严格程序、如实记录。定期检查等。　


单位负责人在内部会计监督中有什么职责？　
　
　　　《会计法》第二十八条第一款规定：“单位负责人应当保证会计机构、会计人员依法履行职责，不得授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项。”这是对单位负责人在单位内部会计监督中的职责的规定，也是修订后的《会计法》新增加的一条规定。
　　　首先，单位负责人有责任和义务保证内部会计监督制度的建立健全并发挥有效作用。如前所述，确定单位负责人为本单位会计行为的责任主体，目的是督促单位负责人要组织有关人员建立健全内部制约机制和相关制度，以保证会计工作有序进行。同时，单位负责人应当通过监督检查，使内部会计监督制度发挥作用。在实际工作中，有一些单位也建立了相应的内部监督和控制制度，但这些制度形同虚设，并没有认真执行，造成内部管理失控，单位负责人应对此负主要责任。
　　　其次，应当联系《会计法》第四条“单位负责