中国城市安全警告-第27章
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泄乜蒲伎肌７堑湫托苑窝自谖夜穆硬唤鍪嵌晕夜；稍つ芰Φ囊淮慰佳椋彩嵌晕夜喙氐姆煞ü娴囊淮慰佳椤�4月14日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，要求制定相关行政法规，从法律上保障突发公共卫生事件应急反应机制的运行。这表明我国政府在全力以赴动员做好防治非典型性肺炎工作的同时，已未雨绸缪着手应急反应机制的法制建设。这种应急反应机制的规范化、法制化，不仅是针对突发公共卫生事件，而且对于一旦发生影响社会稳定、危及人民群众生命财产安全的其他突发性重大事件，政府在第一时间内组织、动员和使用各种力量和手段，最大限度地减少和防止这类事件造成的损失和不利影响，都将起到关键的作用。
城市减灾忠告国家应对突发紧急事件的两把钥匙（2）
1。国外防灾减灾立法的借鉴及启示
笔者在参加国家自然科学基金项目“中外大城市灾害案例及法规对比分析中”发现，国外十分重视防灾减灾立法建设，以下略举几例：
从灾害立法上看：
日本作为重灾大国是全球较早制定灾害管理基本法的国家，每年防灾预算占国民收入的5％左右，目前日本拥有各类防灾减灾法律近40部，其中最具代表性的是1947年制定的《灾害救助法》及1961年制定的《灾害对策基本法》，由于其法律体系完善，有效地保障了日本减灾事业的发展。
美国是一个减灾法规更加完备的国家，从全国减灾角度看，1959年制定了《灾害救济法》，1966年、1969年、1974年先后做过修改，每一次修改，实际上都是扩大联邦政府的救援范围及全面协调减灾、预防、紧急管理、恢复重建等工作。美国全国各类的防灾法律有近百项。
再看作为发展中国家的土耳其、墨西哥等国，在20世纪中，灾害频发，20世纪的几次大灾害几乎都与两个国度有缘。土耳其早就颁布了《关于地震发生前后的措施》法令，1959年又制定了《自然灾害法》。墨西哥也自20世纪60年代以来完善了自然灾害的有关法律。
美国、日本、英国、瑞典、澳大利亚等国都在减灾法规中明确规定城市防灾的地位及作用，并就城市气象、地震、地质、火灾及特重大意外事故，公共安全（含中小学生安全等）设有法律，对此值得国人学习并借鉴。
从危机事件立法上看：
目前，发达国家对重大自然灾害和突发事件的处理一般沿用战时应急标准。
美国全国紧急状态法。美国联邦政府于1976年颁布。该法对紧急状态的宣布程序、宣布方式、终止方式、紧急状态的期限以及紧急状态期间的权力作了规定。该法规定，当出现联邦法规定的可宣布紧急状态的情况，总统有权宣布全国进入紧急状态。在紧急状态期间，总统可以为行使特别权力颁布一些法规。一旦紧急状态终止，这些法规将随之失效。还规定，当总统因国家安全、社会经济生活以及外交政策的执行受到外国威胁而宣布紧急状态时，总统可以根据该法，对于与外国或外国人有利害关系的外汇管制，国际支付以及货币、证券和财产的转让或转移行使特别权力。
法国总动员法。法国政府于1952年8月31日颁布施行。内容包括：实施动员的时机，政府在动员中的主要职责，征召和征用范围，议会监督及战时经济体制和特种处置等，共5节66条。该法规定，当遭受侵犯之状甚为明显，而使国家必须采取防卫措施时；或出现国际公约所预期之状况时；或当国际局势紧张时期，必须采取某项措施时；以及国际公约无法解决某项争端时，为使平时体制转入战时体制，应即实施全部或部分动员。凡不受兵役义务约束的人员，且无任何职业者，应在其原籍或居住地的省政府登记，以便于为国家利益而工作，服务年限不得少于一年。
瑞士联邦民防法。瑞士联邦议会于1962年3月23日颁布施行。内容包括总则，民防机构，民防任务，民防教育，民防装备、器材、设施和装置，民防费用及追究损失的责任等共13章93条。该法规定，民防是国防的一个组成部分，民防的目的是采取措施，抢救人员和保护财产。联邦成立民防局，作为从属于联邦司法警察部的执行机关。拥有1000人以上的镇，其住宅相对集中的，设立民防机构。民防主要包括：对居民进行战争危险和防护可能性的教育；防止使用原子、生物和化学武器；保护极其重要的财产和有文化价值的财产；照顾伤员、残疾者和病人；帮助无家可归和贫困的人等。在局部动员或者当部队为了战争已经动员起来时，联邦委员会也可以动员民防机构。凡年满20岁的男人都有在民防中服务的义务，如果情况需要，联邦委员会可以提高年龄限制，但最高达65岁，年轻人年满16岁就有在民防中服务的义务；因紧急原因，各州可以免除年龄限制。
加拿大战争法。加拿大议会在战时、受到侵略或爆发叛乱时授予政府首脑某些权力的法令，共9条。该法规定：由于爆发和将要爆发战争、入侵或叛乱，政府首脑根据维护加拿大安全、防务、和平、秩序和福利的需要，有审查、管制和禁止出版物、文件、地图、计划、照片、通信和通信工具权；逮捕、拘留、隔离和驱逐出境权；港口、码头、加拿大领海和船只活动的管制权；陆上、空中或水上运输，以及人员和物资流动的管制权；商业、出口、进口、生产、制造管制权。对违反有关命令和条例者可予以惩处，可即时判决或予以起诉；未经司法部长批准，任何根据本法被驱逐出境者、被逮捕或拘留的敌侨、敌侨嫌疑者或禁止出加拿大境者，不得据保开释或释放或审判；宣布战争、入侵或叛乱已真正发生或即将发生的声明公布后，应立即提交议会。如议会休会，则应在议会开会后15天内提交议会。
事实上，防灾立法的过程也是一个统一认识，规范行为，展开有效工作的过程。
2。我国的城市防灾减灾法律体系构想
根据具体国情和实际需要，我国的减灾法律体系应当包括综合减灾基本法、部门减灾法、减灾行政法规和规章、地方减灾法规四个层次。由于安全与减灾的法制建设是一项复杂的系统工程，应遵守目标一致、方针一致、直辖市互补、分项把关的原则。从国外的实践看，集安全、减灾、环保等内容为一体的综合减灾体系虽未形成，但立法体系一般包括灾害管理基本法及灾害管理部门法。作为城市防灾法及其立法研究要注意三点：其一，强化城市防灾管理立法体系研究，并落实在程序及规范上，日常出现的城市建设问题并不都与灾害有关，而减灾又是特殊的应急行为。因此，城市建设防灾立法的工作应如消防审查、安全防范审查一样，开展以城市重大项目风险评估的方法研究。从某种意义上讲，呼唤《重大建设项目风险评估导则》立法已势在必行。其二，强化建设以《城市防灾法》为中心法规研究，城市立法是一类大体系问题，按国外减灾立法惯例，以遵循（1）防灾基本法→（2）部门减灾法→（3）减灾行政法规及规章→（4）地方性减灾法规这四大层次。我们认为，城市防灾法应是（2）、（3）、（4）三个法规的组合，其中体现着较为完善的系统工程思路；其三，从21世纪中国城市发展战略观去考虑，中国城市减灾立法建设应步入快车道即面对城市灾情的复杂化及多样化，应尽快落实组织强有力专家队伍，编制更趋完善、更有约束力的《城市防灾法》及其法规体系，以适应市场经济条件下的中国城市化减灾发展需要。
以制定《北京城市防灾减灾条例》为例，我的建议及提法早在1998年北京市法制委员会主办的“法制与可持续发展”研讨会上作过交流。我认为：要开创首都北京城市减灾可持续发展的新局面，并为“新北京，新奥运”提供安全支持，必须从城市防灾立法开始。城市防灾立法是一个庞大的系统工程，《北京城市防灾减灾条例》应依据《城市规划法》、《环境保护法》、《消防法》、《防震减灾法》、《气象法》、《保险法》、《安全生产法》、《传染病防治法》及《中国21世纪议程》等予以综合、全面地展开。其立法基本模式及主要内容至少包括：
总则：明确城市防灾应纳入北京城市国民经济与社会发展计划之中。城市减灾与城市环保是两个不同领域，各级人民政府应实行防灾工作责任制，防灾经费应纳入各级人民政府财政预算；
组织：应规定减灾管理、减灾科研的机构及责任，应明确综合减灾与现有单灾种防灾的管理关系及独立关系；
社会减灾：在普及安全防灾意识的同时，规范城市各单一灾种的防灾自护标志，充分做好城市防灾的社会协调；
防灾规划：城市防灾规划设计应先行，《条例》应重点对城市防灾规划设计及应急预案做出全面评审，尤其要对2008年奥运场馆安全设计提出保护措施。
灾害预防：明确界定城市灾害的多样化类型，在建立综合防御自然及人为两类灾害的能力的同时，关注流行病及传染病、人防安全、反恐怖破坏等新灾害的趋势；
防灾示范：从城市综合减灾工程及非工程对策上建设城市防灾示范社区工程，并使之与现行正推广的绿色生态小区相配合，使综合减灾及安全度成为城市公众的新需求；
防灾法律：明确制定违反防灾条例的各项惩罚要则，明确规定城市各级人民政府对防灾减灾应承担的义务及权利；
减灾宣传：条例中要充分规定安全防灾文化教育的特殊重要性，并落实从公务员到市民、学生的防灾文化宣传的责任与义务。
城市减灾忠告城市公众安全文化教育应始于社区
北京联合大学等单位新近的一份调查报告，给出了公众对北京城区发生突发灾害可能性要素分析的排序。人们普遍认为，在当今城市，人们最容易遭受的事故与灾害侵袭的种类是：火灾与爆炸、重大交通事故、大面积停水停电，而种种平时宣传较多的极端灾害风险如地震等，其发生概率较低，虽属应抗御的灾害，但绝不可对城市公共安全中其他灾情有任何轻视。研究表明，以“预防为主”的城市公众安全文化教育虽受到重视，但缺少载体，缺乏实践的平台，而借鉴国外安全社区建设的思路，或许为城市公众安全文化的纵深教育找到新途径。
安全社区的概念首次是在1989年世界卫生组织（WHO）第一届事故与伤害预防大会上提出来的，会上通过了《安全社区宣言》。《宣言》指出：任何人都享有健康和安全之权利。从此，推广安全社区概念就成为WHO在推广健康和安全方面的一个重点工作，并委托WHO设在瑞典皇家医科大学的社区安全推广协进中心负责在全球范围内推广这一概念。根据WHO关于安全社区的概念，一个安全社区首先是一个地方社区，这个地方社区至少应该具备两个条件：一是制定针对所有居民、环境和条件的积极的安全预防方案；二是拥有包括政府、卫生服务机构、志愿者组织、企业和个人共同参与的工作网络，网络中各个组织之间紧密联系，充分运用各自的资源为社区安全服务。根据这一概念，安全社区并非仅仅以社区的安全状况为评判指标，而是指一个社区是否建立了一套完善的程序和框架，使之有能力去完成安全目标。安全社区的推广对象涵盖社区内所有人士，不分年龄、性别和职业，目的是要凝聚社区内的各方力量，推动整个社区的安全与健康，让居民不论是在工作场所、日常生活中，还是在娱乐、运动场所及在医院、学校，都能保证安全和健康，最大限度地降低职业伤害、日常生活中的伤害甚至暴力及自杀等各种意外。
WHO社区安全推广协进中心通过在全球发展“安全社区支援中心”，借助“中心”的力量在各地推广安全社区的概念。到2003年3月为止，已经在全球8个国家和地区建立了10个“安全社区支援中心”，中国香港于2000年3月21日与WHO签署盟约成为全球第6个安全社区支援中心，这些支援中心通过提供技术咨询、培训等协助社区成为WHO认可的安全社区。目前，世界上已有70多个被WHO正式命名的安全社区，大多数分布于欧美地区，而亚洲第一个安全社区是韩国的水原市。2003年3月在香港举行的第12届安全社区年会上，香港屯门区和葵青区被WHO正式命名为安全社区，从而成为华人地区首次被确认的两个安全社区。
现代的安全的概念不再限于生产工作中，而且渗透于社区的各方面。人类正在获取越来越多的保护自身安全的技术措施和能力，用以保护他们的社区和场所。如美国安全委员会定于2003年6月为安全生产月。安全月的首日，由美国安全委员会的主席艾伦C·麦克米伦做关于“新安全文化”的演讲，其中多数计划与社区安全相关。美国安全委员会欢迎各界积极参与和关注“2003年安全月”的活动。在6月的30天内，他们把安全月划分为四个阶段，并将向全国各界提供每一阶段活动的题目、活动内容和信息，以帮助他们做好安全月的准备工作。通过开展此项活动，唤起和促进人们搞好安全的意识，使人们清楚安全就在每个人的身边。我们不妨看看美国“2003年安全月”的主要活动内容：
第一，安全月口号
（1）认识：认识了解不安全因素，发现危险，迅速整改。
（2）行动：立即行动起来，做好应付任何紧急、突发事件的准备措施。
（3）奉献：人人做安全行为的榜样，使安全在人们的行为中具有优先权。（4）社会：约束你的雇员、家人和邻居，让人人都重视安全。
第二，安全月时间安排
（1）第一周6月1～7日，为道路交通安全周。主题是：驾驶员如何珍惜自己的生命、保护乘客和其他司机的生命安全。提供一些有关“心烦意乱”驾车对驾驶员的危害和驾驶员安全驾驶的信息。
（2）第二周6月8～14日，为家庭和社区安全周。宣传预防和保护老年人在家中跌倒的措施方法，给你的家庭和朋友创造一个安全舒适的社区环境。
（3）第三周6月15～21日，为预防发生恐怖事件的安全宣传准备周。给社区中的家庭和活动区域提供一些应急的准备措施。
（4）第四周6月22～30日，为生产工作场所安全生产周。督促企业的管理层重视安全生产的问题。
第三，安全月的目的
安全月的目的——珍惜生命，保护人们的生命安全，提高人们的安全文化意识。在安全月6月1日开始的时候，美国国家安全委员会向社会组织发送安全提示丝绸带活动。安全提示丝绸带分为4种：第一种为道路交通安全周用的安全提示丝绸带；第二种为家庭和社区安全周用的安全提示丝绸带；第三种为预防发生恐怖事件用的安全提示丝绸带；第四种为生产工作场所安全周用的安全提示丝绸带。同时，美国国家安全委员会在网上还开展安全月知识竞赛活动。宣传媒体配合刊登大量有关现代安全生产、生活的文章，通过这些文章的宣传使人们了解到更多有关驾驶员安
