产业组织理论、证据和公共政策-第57章
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全、排放物控制、汽车燃料节约的规章条例。在另一些情况下，管理机构是独立于行政部门的。例如，州际商业委员会管理美国国内的和外国发生在美国境内的服务性运输。其他的独立机构包括民用航空委员会、商品期货交易委员全、均等就业机会委员会、美国进出口银行、联邦通讯委员会、联邦能源署、联邦住宅贷款银行委员会、联邦海事委员会、联邦动力委员会、联邦贸易委员会、国际贸易委员会、国家劳工关系委员会、证券交易委员自和小企业管理局。
独特性
管理机构的结构是独特的。它将政府司法、行政和立法部门的职责与责任结合在一起。管理机构的首脑通常由美国总统在取得国会2／3赞成票的前提下任命。这些机构实际上也把向未根据宪法分开的立法与司法权结合了起来。因此，它们能颁布规章条例，使这些规章条例得到遵守，以及督查人们是否违反了它们。如果违反了，这些机构被授权依法进行处罚或纠正。管理决定可以被上诉到法院，但由于事情通常是非常专业化的或技术性的（管理机构已被授予广泛的自主权），因此，除非管理决定被认为是武断的和异常的，一般说来，法院不会否决管理决定。
程序
管理机构通常被给予广泛的相机抉择权去制定管理那些需要管制的活动的规章制度。规章条例可能以对特定情形的申诉、或对申诉的反应、或制定适用于特定活动或产业的规定这样的形式出现。
申诉
申诉可以由包括个人或公司在内的民间当事人提出，也可以由管理机构的职员提出。在对所指控的加害者提出的控告送交出去之后，当事人（所指控的加害者）被给予回答申诉的机会。最后，由管理机构指定的一位行政官员对申诉进行审理。该行政官员作出最终的决定。如果发现该当事人行为不端，行政官员便作出决议，命令当事人放弃（或采取）某些做法；不然就驳回申诉。通常是由管理机构的一个独立部门来强迫服从决议的；不服从决议，便会被处以罚金或其他处罚。在最后审理之后，受影响的一方可以向法院上诉。在某些情况下，当事人可以利用非止式的解决万法或同意服从判决。
裁决
大部分对产业有直接影响的管理机构的为人们最熟悉的和最经常的职能，便是裁决。在大部分案件的审理过程中，管理机构以与法院相同的方式来进行活动。管理程序法和参与者的法律背景皆有助于形成调查、控诉、审判和最后决断这样的程序。然而，行政长官有时会使活动停止下来。这种停止通常出现在代价高昂的审判之前。
大部分调查未导致审判。它们或者完结、或者导致作出中止的决议。这各决议避免了代价高昂的审判过程，并保护了被告厂商，因为未进行犯罪。
制定规章条例
近年来，对管制商业行为来说，同逐案管理相比，制定规草条例这一方法要重要得多。除了规章条例在法院里会得到更仔细的检查外，规章条例的制定与法律的制定是相似的。制定规章条例过程，包括形成、公开、评论、听取意见、修改、潜在的立法和司法检查。不像反托拉斯立法，规章条例适用于产业中的所有厂商。这一点常常使规章条例的颁布显得比较困难。
管制行动的范围
管制当局及其行动实际上影响着经济活功的每种形式，包括利润、价格、产量、标准和其他改变资源使用的机制或生产技术。在某些情况下，管制来源于很多独立的但其管辖范围又有重叠的机构。这常常使最终定下来的严格的规章难以遵循——如果不是不可能对它们作出解释的话。在表20．2中，我们看到，十多个机构对能源的使用都有管辖权。每一行都列出了比较重要的活动和估算出来的财政年度1979年的费用支出额。例如，通过这张表，你知道州际石油运输受到能源部、内政部、州际商业委员会和包括国内收入局在内的其他几个机构的管制。
表20。2 对能源使用有管辖权的机构
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机构 职能 财政年度1979年费用支出估计（百万美元）
能源部 能源信息、管制与政策 990．0
联邦能源管理委员会 州际天然气管道、电力价格与天
然气井田价格的管理；新的常
规动力工厂许可证的发放 44．0
内政部 海上油气租借和可租作油田、气
田、煤矿的公共陆地的租借 402．1
州际商业委员会 石油和煤气管道的收费标准及管
道线的管制 54．5
环境保护局 汽车和烟囱的废气排放标准 712．8
物资运输局（运输部） 管道安全标准 24．4
原子能管理委员会 发放核能工厂许可证和控制核燃
料出口 46．0
商业部 控制油船的建造及其安全，规定
船用避难所 112．5
美国海岸警卫队（运输 检查和监控油船与液化天然气运
部） 输船） 20．8
全国公路交通安全局 制定有关汽车载荷和燃料消耗的
（运输部） 规章 18．44
职业安全与保健局（劳 规定工作场所的苯和其他同能源
动部） 有关的物质的安全水平 118．6
消费品安全委员会 家用绝热材料和其他节能材料的
安全控制 23．3
联邦贸易委员会 涉及能源工业的诉讼 无数据
司法部 反托拉斯管制 46．4
国内收入局（财政部） 同能源生产和使用有关的税收规定 无数据
国内贸易委员会 进口损害救助和包括同关税与／
或能源进口限额有关的救助 无数据
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利润
管制的最重要的形式之一，同政府机构对利润的直接的或间接的控制有关。过去，利润通常未受管制。直到19世纪中叶，“自由放任”原则才受到挑战。今天，我们发现，最大量的利润管制存在于国家具有被准许排他性地生产商品的权利的地方。大部分电力和自来水公用事业属于这一范畴。在无数据这些地方，所选中的管制形式通常是制定收费率。管制委员会或类似的机构不是直接管制利润，而是为资本收益规定一种可接受的比率。
价格管制
另一种密切有关的管制形式，是控制卖者能够开出的实际价格。价格管制可采取最高、最低或统一价格的形式。例如，纽约市规定了某些公寓的所有者可向其房客收取的最高价格。州际天然气输送也被规定了以地理位置为基础的最高价格。最低价格常常用来作为诸如小麦这样的农产品的底价。价格管制常常会对销售量、货物或服务的质量和其他商业交易条件产生显著的影响。例如，当一位生产者发现其价格受到控制的产品的利润率过低，便会决定不再生产这种产品。他会卖掉已生产出来的产品，然后放弃这条特定的生产线。
民用航空委员会与国内航线管制 价格管制的最鲜明例子之一，是过去10年中民用航空委员会的飞机票价管制。加利福尼亚州内市场飞机票价同东海岸州际市场类似航线票价之间的比较，显示出在受管制的与未受管制的厂商的票价之间存在着重大的差异。由于完全在州内营业的航空公司不受民用航空委员会管制，在加利福尼亚和得克萨斯州内市场经营的相对不受管制的航空公司提供了不存在民用航空委员会管制时可能会流行的票价的某种依据。在表20．3中，威廉·乔丹的资料说明，在1970年7月，加利福尼亚州内票价比类似的东海岸州际市场的票价大约低40％，而后者受民用航空委员会管制。最近州际飞机票价的放松管制，也提供了关于价格管制后果的证据。
表20。3 加利福尼亚州内市场飞机票价同类似的
东海岸州际市场标价的比价（1970年7月）
市场 距离（英里） 年载客量（人次）a 二等票票价（美元）b 每英里票价（美分）
加利福尼亚
洛杉矶至旧金山 340 3023341 16．20 4．76
圣地亚哥至旧金山 449 359025 22．63 5．04
圣地亚哥至洛杉矶 109 637447 7．97 7．31
东海岸
波士顿至纽约 186 1985680 21．60 11．61
波士顿至华盛顿 413 435920 35．64 8．63
纽约至华盛顿 228 1663850 23．76 10．42
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a中转与非中转乘客，1965年统计数字。这些资料说明乘客乘坐每坐第架飞机的起点和终点。乘容在旅行中先后乘坐两架或多架飞机，则计算两次或多次——每架一次。
b包括税收。
同眼睛有关的物品 在1978年5月之前，一些州和地方禁止为眼镜和验光做广告，而这类广告的缺乏则同特别高的与眼睛有关的物品和服务的价格联系在一起。1978年，联邦贸易委员会颁布了含有如下内容的规章：除了制止不公正或欺骗之外，州的限制厂告的做法是不妥当的。对这种不妥当的检验，包含着两个标准，即禁止广告活动是否给消费者带来重大损害，以及这种禁止是否有悖于公共政策。联邦贸易委员会在《关于眼镜市场的观定》中确认，对广告活动的限制以较高价格和较低的消费等级——对贫困者和老年人来说尤其如此——的形式损害着消费者。此外，最高法院所作的第一修正案规定了消费者接受价格信息的权利这样的裁决，足以满足上述第二个标准。
李·本哈姆对禁止限制广告活动的可能的影响范围作了一个估计；表20．4是对1963年禁止广告活动的那些州的个人和不限制广告活动的那些州的个人所受到的影响作出的估计。它还将得克萨斯州和哥伦比亚特区的价格（第3栏）同北卡罗米纳州的价格（第2栏）进行了比较。前者被归入市场最开放的州一类，后者则有着在较长时期内广泛限制广告活动的历史。单就眼镜而言，价格差异范围在6．70美元至19．50美元之间；而就眼镜和验光两项而言，差异范围则在3．86美元至20．76美元之间。与此相伴随的，是限制广告活动的州的价格较高。请读者特别注意北卡罗来纳州的价极。该州的广告活动被完全禁止。
价格控制
价格控制自5000年以前最初出现于埃及以来，其足迹遍布世界各国。虽然这些控制中的某些部分在短期内被认为是成功的，但没有证据表明它们在长期内是成功的。尽管如此，1971年至1979年期间在美国还是出现了价格控制。可能是由于采用配给方法和当时盛行的爱国热情，第二次世界大战期间价格控制在美国取得了适度的成功。实际上，战后控制和20世纪70年代价格控制的结果，明显地同整个近期历史上出现的其他这类结果完全一致。例如，在1971年至1974年的价格控制期间，批发物价指数和消费品价格指数大大高于控制前的12个月期间它们各自的年率。显然，这次控制是不成功的。尽管如此，在最近的通货膨胀年代，像保护消费者利益主义者（consumerist）拉尔夫·纳德和经济学家约翰·肯尼思·加尔布雷思这样的人再次开始提倡实行价格控制。所以，价格控制理论和它的最近运用，值得在这里讨论一下。
从理论上说，价格控制能产生积极的结果。例如，假它一位垄断者面对的是一条向下倾斜的需求曲线。如图20．1所示，垄断者的价格为Pm，产量为Qm。现在假定政府规定一种较低的价格Pc。在控制价格水平下，O与Qc之间的边际收入曲线实际上被从Pc到它同需求曲线的相交点之间的线段所取代。现在出现了一个这样的均衡点，在该点上Pc＝MR＝MC。这时的产量增至Qc。通过为这家垄断厂商规定一种较低的价格—一这时Pc＝MR＝MC，不仅价格下降了，而且产量也上升了。显然，在这种情况下，价格控制产生了积极的结果。
然而，问题在于这种最优价格的确定。即使政府能够限制价格Pc，很多人仍然不会对这一价格感到满意，因为垄断者仍然获得高于正常水平的利润。并且，确定均衡价格Pc将是最困难的。如果价格定得太低，MR会低于MC，垄断者将削减产量。同时，由于价格已经下降，需求量将上升。结果，存货会枯竭，短缺将出现。
美国价格控制：1971－1974年
从1971年到1974年，美国经历了几个不同的价格控制阶段。最初，尼克松总统于1971年4月15日实行90天突然物价冻结来控制价格上涨。这种政府强制实行的零上涨率仅需要相对少得多的官僚行动，并促成消费品价格指数由年上涨率40％降到1．6％。然而，由于批发价格指数和某些工资指数大幅度下降，实际影响是有点问题的。
1971年11月14日实行了第二阶段的工资与物价控制。伴随着它的，是工资与价格指数大幅度上升。第二阶段控制将价格上涨限制在生产成本上涨百分率之内。出于计算的目的，将基期定为1971年1月1日，或者，如果最后一次价格上涨晚于1971年1月1日，则分别规定一个个厂商的基期。此外，利润不能超过1971年8月15日以前三年中的最大的两年。工资增长也被限制在每年6．2％的范围内：平均劳动生产率的增长率（3．0％），加上政府价格膨胀目标（2．5％），再加上附加福利（0．7％）。还规定厂商的总销售额和它们各自的集体讨价还价单位的规模要预先通知，以及规定了与此有关的报告要求。虽然生活费用委员会掌握了基本的控制权力，但物价委员会和工资委员会也被建立起来去控制物价和工资。
第二阶段本应比初始阶段控制要稍微成功一点儿，因为它的约束性弱一些。然而，由于阐明规章条例的巨大困难，传统的官僚主义问题发展了起来，包括裁决迟延和不一致。并且，要充分控制所有活动是不可能的。例如，不能控制外国生产者。因此，西北部的木材公司将木材达到加拿大，然后再以极高的价格重新进口这些木材。因为可以以追加的服务为基础提高价格，生产者便从事不必要的服务，以提高价格。总而言之，给定这些问题和其他问题，如果说第二阶段价格与工资控制取得了成功的话，那么也只是微小的成功。看起来工资控制比价格控制获得的成功还要小。
1973年1月1日实行第三阶段工资与物价控制。这一阶段实质上是为了使第二阶段的基本计划自动地延续下来。预先通知和报告要求被取消了，物价委员会和工资委员会也被撤销了。结果是，批发价格指数上升到年率22．3％，消费品价格指数上升到年率8．0％。
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