17、18中国通史第十卷－中古时代-清时期-第80章

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都统担任此职。议政大臣对一些具体事务尚在集议，如祭堂子典礼，出师告捷典礼，乾隆十几年用兵金川之时，它也有所活动，但军国大政已由军机处商议报乾隆帝批准，议政大臣会议已名存实亡，“议政大臣”成为虚衔，因此，乾隆五十六年十月二十四日，弘历下谕将其革除，谕旨称“国初以来，设立议政王大臣，彼时因有议政处，是以特派王大臣承充办理。自雍正年间设立军机处之后，皆系军机大臣每日召对，承旨遵办，而满洲大学士尚书，向例俱兼议政虚衔，无应办之事，殊属有名无实。朕向来办事，祇崇实政，所有议政空衔，著不必兼充，嗣后该部亦毋庸奏请。”①议政王大臣会议终于在成立一百五十六年之后正式消失了。
　　①　《清高宗实录》卷1389，页26、27。
　　第三节财政管理清初财政之重建明清之际的社会动乱，曾使清初财政濒于崩溃的边缘。据顺治九年（1652）的统计：“钱粮每岁入数一千四百八十五万九千余两，出数一千五百七十三万四千余两，现在不敷银八十七万五千余两”①。实际上，入不敷出的财政困境已难以维持封建国家机构的正常运转。为此，清初采取了一系列加强财政管理，整顿与改善财政状况的措施。
　　第一，建立与完善财政管理机构。清初继承与仿效明代制度，中央则政的主管部门为户部，首席长官是尚书，其职责是“掌天下之地政与其版籍，以赞上养万民，凡赋税征课之则，俸饷颁给之制，仓库出纳之数，川陆转运之宜，百司以达于部”②，户部之下设有十四个清吏司，各按省区命名，对口考核与管理各种财政的收入与支出事项。在地方，以藩司主管一省财政机构，上受中央户部管辖、下管道、府（州），分管税粮运输、储存；设盐法道主管盐税征收；设关司道，分管关税征纳。道一级的财政长官为分守道，掌钱谷征纳与会计，府一级由同知掌税征、会计、出纳诸事。州县是地方财政的基层组织，除知县负有理财职责外，县丞掌粮马、征税、户籍诸职，县的属官巡检、课税大使等也为经征赋税、办理财政收支事务官员。这样随着中央到地方各级财政机构的建立与官员的配置，就形成了由皇帝严密控制全国财政收支的组织体系。
　　第二，编订《赋役全书》。从稳定统治出发，清朝廷通过清理赋役簿籍，编订《赋役全书》，以整顿赋役制度，增加财政收入。顺治三年（1646），“谕户部稽核钱粮原额，汇为赋役全书”③，此书系以明万历旧籍赋役原额为准编定的。顺治十一年（1654）又“命侍郎王宏祚订正赋役全书”①。在书中，“先列地丁原额，次荒亡，次实征，次起运存留。起运分别部寺仓口，存留详列款项细数”②。顺治十四年（1657），正式按修订后的《赋役全书》执行。由于《赋役全书》详列地丁原额、逃亡丁数、田亩开垦数、赋役的实征数及留存等内容，分别按旧管、新收、开除、实在四栏汇编，这就使各地在征收赋税时有章可循，从而稳定了国家的财政收入。为使各地赋役的征收完纳落到实处，清朝还同时编立鱼鳞册与黄册，使之与《赋役全书》相互配套，利于执行。鱼鳞册即土地丈量册，详载田地的形状、大小，以及上、中、①　《皇清奏议》卷4，刘余谟：《敬陈开垦方略疏》。
　　②　《大清会典》卷13《户部》。
　　③　《清史稿》卷120《食货》一。
　　①　《清史稿》卷121《食货》二。
　　②　《清史稿》卷121《食货》二。
　　下田则等内容。黄册也系清初斟酌明制而定，顺治三年（1646）规定三年一编审，后又改为五年一编审。黄册不仅详载人丁数，而且详列各项赋税预征数。鱼鳞册与黄册都与《赋役全书》互为表里，在一定程度上有利于防止地方官吏的私征滥派，保证了国家的田赋收入。
　　第三，清查田亩户口，均平负担。为了保证财政收入，清朝还把清丈田亩、查核户口、均平负担作为改善财政状况的重要措施。顺治十五年（1658）派御史赴河南、山东等地去督率州县官吏“履亩清丈，分别荒熟实数，凡直省田土，悉登十一年新编《赋役全书》，其与前明万历年间《赋役全书》数符者不丈。又以山东明藩田产相沿以五百四十步为一亩，照民田例概以二百四十步为一亩。顺治十八年（1661）巡按河南御史刘源濬请以开垦荒地之初，免其杂项差役，并令地方官先给帖文，详载姓名、地址、年月，以杜争讼。”③康熙八年（1669），特令“将前明废藩田产给予原种之人，改为民户，号为更名地，承为世业。。与民田一例输粮，免纳租银”①。由于各地田亩资料详载于鱼鳞图册，因而各地在清丈田亩的同时，还不断核实与修订鱼鳞图册。此外，从计丁授役的目的出发，又不断进行查核户口，强化对户籍（主要是人丁）的控制。“悉令州县，编置牌甲，于是制编审户口之法”②，并规定“州县城乡十户立一牌头，十牌立一甲头。十保立一保长。户给印牌，书其姓名丁口，出则注其所往，入则稽其所来”③，也就是要控制人口流动和掌握人丁的确切数。
　　第四，改进赋税征收办法。《赋役全书》颁行后，各地虽以此为征收钱粮的依据，但又有胥吏巧立名目，进行私派。顺治十二年（1655）都察院左副都御史孙建宗指出：“大抵今日之为百姓，不苦于额赋而苦于赋役额外之征求，苦乐不均之摊派也”④。为了免除奸吏中饱苛征，清初多次改进赋税征收方法。先是采用易知由单和截票法，征收前先将列有税率、应纳钱粮数及见交钱粮数等栏的易知由单发给花户（民户），花户按限完纳后，发给截票，官府在钱粮入库时还要填入印簿，岁末缴司报部。同时，各官府还要造粮册及奏销清册，以防偷漏贪污。其后在执行过程中又发现“截票”仍有漏洞，一些奸吏往往“借称磨对”将纳户的“截票”扣留不给，因而遂有已完作未完、多征作少征者。对此清朝又改为三联单法和滚单法。三联单分为票根、纳户执照、比限查截三联，各记载钱粮应征实数。票根给予催征差役，纳户执照给与税户，比限查截存于官，民户依次纳税。如三联单不载应征税额或不将单给予民户，准由民告官论罪。滚单法则以每里5　户至10　户为一③　《清朝通典》卷1《食货·田制》。
　　①　《清朝通典》卷1《食货·田制》。
　　②　《清朝通志·食货略》。
　　③　《清朝通志·食货略》。
　　④　中国第一历史档案馆：《顺治朝题本》敷陈类10　函20　号。
　　单位，只用一单，上注明纳税人姓名及应纳税额及各限应完纳数，依户滚催，不许里长柜役等征收。
　　第五，恢复农业，屯田垦荒，培养财源。顺治十年（1653）清朝下令设立兴屯道厅，诏令规定：“民愿耕而财不足”者，官贷给耕牛、种籽，三年还清后，“永为民业”；对于一度抗清而接受招抚的“自首投诚者”，也悉隶兴屯道厅，“授以无主荒田，听其挈家耕种为业”①。其后，还颁谕积极奖励乡绅、富户招民垦荒，并规定“各省屯田荒地，已行归并有司，即照三年起科事例，广行招垦，如有殷实人户，能开至二千亩以上者”，“量为录用”②。同时还颁布《官员垦荒考成则例》，以官员的垦荒实绩，对他们分别予以奖惩，从而加速了兴屯垦荒措施更大规模地推行。随着农业的恢复，增加了税源，在一定程度上使清朝收到了“不烦帑金之费，而坐收额课之盈”③的效益，从而大大缓解了清初严重的财政危机，促进了社会局势的安定。以上一系列财政措施的执行，有力地促进了清初社会经济的恢复和财政状况的好转。以顺治十六年（1659）和顺治八年（1651）相比，耕地面积增加了将近一倍，各地区出现了“流亡渐集，户口渐蕃，草莱渐辟”④的局面。国家的财政有了明显好转，国库征收的银两以及米、麦、豆等都相应有了较大的增长。据《清实录》的记载，顺治八年征银二千一百一十万一百四十二两，米豆麦等五十七万三千九万四十二石⑤，但至顺治十六年已上升为征银二千五百五十八万五千八百二十三两，米豆麦等六百二十万一千七百二十石①。这就是说，白银收入增加四百四十八万五千六百八十一两，米、豆、麦等收入增加四十七万二千二百九十六石。财政收入的增加不仅使清朝的国库日趋充盈，有利于封建国家机器的运转，使清皇朝的统治日趋稳定和巩固，同时也为进一步开展财政改革和常规财政收支制度的确立准备了条件。
　　清前期的财政收入和税制清初恢复财政的措施虽然收到了效果，但是随着全国性大规模军事战争的结束和进入经济稳定发展新时期的到来，原来战时财政的措施已适应不了新形势的需要。作为清初财政收入主要来源的赋役制度的弊端已日益突出。顺治年间颁布与修订的《赋役全书》，由于按丁征银税制的缺陷和胥吏的作弊，不仅使封建国家的财政收入大量流失，而且也不能有效地防止官吏的营①　《清世祖实录》卷76。
　　②　《清世祖实录》卷102。
　　③　《清世祖实录》卷121。
　　④　王命岳：《耻躬堂文集》卷3。
　　⑤　《清世祖实录》卷61，页16。
　　①　《清世祖实录》卷130，页17。
　　私舞弊和贪污自肥。为此，清朝对财政赋役制度作重大改革。康熙、雍正时期，实行固定丁银，摊丁入地，完成了自唐中期以来的赋役合一的改革。经此重大财政改革，终于清除了清初地丁两税分征积弊，确立并完善了清前期的常规财政收入与税制，从而为开创康乾盛世奠定了一定的财政基础。
　　在“摊丁入地”税制改革的基础上，还产生了以“耗羡”、“平余”和“漕项”为名目的田赋附加新税种。耗羡又名火耗，原系地方官借熔铸赋银折耗，在正额之外多征“火耗”以补亏耗之数。实际上各地税吏重加勒派，“数倍于正额者有之”①。雍正二年（1724）清朝推行了“耗羡归公”改革办法，规定火耗银据州县大小及需要酌情增减，俟府库充裕时可以停取②。其后并无停取，但民间负担“较之昔日减大半”③，成为田赋附加的一项合法税收。“平余”是清朝继“耗羡”归公改革之后的“平色之余”的新税目。乾隆二年（1737）清朝宣布于耗羡之外，每百两增收的“平色之余”的银两，提解“六钱归公”④，成为各地方上缴正项钱粮时给户部的附加部分。这种解交户部附加的“交纳之项”⑤，有的在耗羡内划扣，也有的另立名目加征，称为“平余”，实际是田赋附加税的不同形式。漕项是随漕粮而征收的附加税，有轻赍、席木、正耗加耗、船耗、官军行粮月粮，以及贴赠杂费等项目。由于这种附加征收，各地没有统一标准，征收解送手续苛烦，各地均要求将漕粮、漕项改折银两缴纳。因此到嘉庆年间，除山东、江苏、浙江、安徽四省外，原交漕粮各省改以银折纳，称为“漕折”，所收漕项附加，也随同折银交纳。
　　盐课税是清前期仅次于田赋的重要财政收入来源。清初的盐法，沿袭明代制度，按引征课，称为纲法，也叫“引岸制”。纲法规定灶户纳税后，方允许制盐，所制之盐也不能擅自销售。盐商纳税后，领得“引票”到指定的产盐区领取熟盐，再行销到指定的区域。其引课税率，初期较轻，如淮南每引征银六钱七分，淮北每引五钱五分，但其后日渐增加至一两一钱七分至一两五分不等。①盐课税是清朝向食盐消费者间接征收的税项。其特点是按行引实数征税，因此它与田赋、漕粮按固定额数征收不同，全国盐课税的总收入的趋势是不断增长的。顺治初年为五十六万两，至乾隆十八年（1753）已增加至七百零一万四千九百四十一两②。
　　关税是清财政收入中的商品通过税，包括内地关税和海关税。内地关税①　《皇朝经世文编》卷27《条陈耗羡书》。
　　②　王庆云：《石渠余记》卷3《纪耗羡归公》。
　　③　《雍正硃批谕旨》。《高成龄雍正二年九月十四日折》。
　　④　《清朝文献通考》卷4《田赋考》。
　　⑤　《清朝文献通考》卷4《田赋考》。
　　①　《清朝续文献通考》卷38《征榷》8，《盐法》。
　　②　《清史稿》卷122《食货·盐法》。
　　又称钞关或常关税，按其所属系统又分为户、工两种税关。各关除征收正税外，还有关税盈余和杂课。关税盈余是关税正税之外的附加税，雍正七年（1729）曾确定上交盈余数额，成了固定的税目，杂课是各关正税之外的加征，有“楼税”、“签量费”、“饭食”、“客费”、“陋规索银”等名目。据统计清代前期内地关税乾隆时户关收入为四百三十二万余两，工关收入为二十七万余两③。清朝统一台湾后，康熙二十四年（1685）在广东、福建、浙江、江苏设立海关，对进出口物品征收海关税。进口税率“为值百抽四”，出口税率“初为值百抽一点六，后改为二点六”④。随着对外贸易的增长，至乾隆中叶，关税收入已达五百四十一万五千两⑤。其中粤海关税收渐成广东地方财政收入之大宗。广东兵饷“不敷之数，在粤海关岁收盈余银两内酌筹拨给”⑥。海关税也已成为较重要财政收入。
　　此外，随着社会经济的恢复，杂赋也逐渐成为清代前期筹集财政收入的税项。各项杂赋的征收税目繁多，税率不一，数额不等。有的是定额包征，有的是不定额尽收尽解。征收之后有的解交户部，有的留归地方使用。据统计，乾隆三十一年（1766）清朝财政收入中的杂赋约一百四十九万余两，其中“芦课、鱼课为十四万两有奇，茶课为七万两有奇，落地、杂税为八十五万两有奇，契税为十九万两有奇，牙当等税为十六万两有奇，矿课有定额者八万两有奇”①。
　　清代前期，农业土地收益税的田赋是财政收入的最主要税源。但在农业经济恢复的同时，手工业与商业也获得了相应的发展，因而至康熙中叶后，财政收入已呈多渠道税源并不断增长的趋势，从而为清前期财政税法的完善与财政收入的增加奠定了基础。自康熙二十一年（1682）平定三藩后，地丁银年收入二千六百万至二千八百余万两，留存地方支用约八百三十余万两外，再加其他收入，一年财政收入近三千万两。由于财政收入税制的确立和各项税法的日趋完善，清朝的财政收入大于支出，户部库存也日益充裕。“康熙六十一年（1722），户部库存八百余万，雍正间渐积至六千余万”②，及至乾隆四十六年（1781）“又增至七千八百万”③两，清朝的财政状况已进入了最佳的鼎盛时期。
　　③　乾隆《大清会典》卷75。
　　④　即进口率4％，出口税率初为1。6％，后改为2。6％。参见《财政年鉴》上册，页407，商务印书馆1935年版。
　　⑤　《圣武记》下册，页473，中华书局1984　年版。
　　⑥　《嘉庆户部则例》卷61，页18。
　　①　《清史稿》卷125《食货》六。
　　②　《圣武记》下册，页473。
　　③　《圣武记》下册，页473。
　　清前期的财政支出和审计在封建专制的财政体制下，财政支出与审计是清前期历朝君臣治国的重点。通过对财政支出与审计的管理，清朝控制了国家财力的分配，调节中央与地方的财力流动，以利于维护封建统