中国历代政治得失-第15章
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已不在皇帝了。皇帝个人，并不能掌握政权，仅至明代废了宰相以后，皇帝在政府的
权是特别的重了。但也并不是在当时政治制度立，把整个主权交付给皇帝，皇帝也并
不能说国家属于我。中国皇帝向来没有讲过“朕即国家”这句话，即是明清两代的皇
帝也都不敢讲。单只是皇帝代替了宰相，那仍是制度上的改变，不是理论上的翻新。
只有部族政权，才始是把另一批人来代替读书人，那便是元代的蒙古人与清代的满洲
人，他们才是是当时政权的实际掌握人。但在表面上，则单说清代一代，仍然像是士
人政权，仍然说政权该交付与读书人。这是中国传统的政治理论，满洲人也了解，并
不曾正式反对这理论。他们只在此理论之下，另用一种法术，把满洲部族来凌驾中国
读书人。若说他们是专制，则该是部族专制，而仍非皇帝专制。我们明白得这一点，
才可来讲清代的制度。
三、清代部族政权下的政府
甲、清代中央政府
上面说到清代政治，和中国传统政治不同，因它背后有一批特别拥护皇帝的，这
便是皇帝的同部族，就是满洲人。照理皇帝是一国元首，他该获到全国民众之拥护，
不该在全国民众里另有一批专门拥护此政权的。这样的政权，便是私政权，基础便不
稳固。清代政权，始终要袒护满洲人，须满洲人在后拥护，才能控制牢固，这便是这
一政权之私心。在这种私心下，他就需要一种法术。所以我们说，清代政治，制度的
意义少，而法术的意义多。明代废了宰相，清代便把此制度沿袭下来，还是用内阁大
学士掌理国政，这对于满洲人是一种方便。因为废了宰相是利于皇帝专制的。而皇帝
则显然是满洲人。
子、清代的军机处
到雍正时，又在内阁之外另添一军机处。清宫里的文华殿、武英殿，这是内阁学
士办事的地方。雍正又在三大殿背后，另设一个军机处，这就是所谓的南书房，这只
是一所很小的屋子。最初皇帝为要保持军事机密，有许多事不经内阁，径由南书房军
机处发出。后来变成习惯，政府实际重要政令，都在军机处，不再在内阁。顾名思义
，内阁还像是文治，而军机处则明明是一种军事统治的名称。既然最高法令均属于军
机，当然只能说它是军事统治了。不过军机处的军机大臣，也是由内阁大臣里挑选出
来的，在内阁大臣里挑几个出来到南书房协同皇帝办事，如是，皇帝可以不再到文华
殿武英殿商量政事，而只在军机处秘议。所以实际上清代的军机处，也就等于如明朝
般，皇帝不出宫来办事，只在里面找几个私人商量。不过清代皇帝比较地聪明，他们
鉴于明代太监当权而招亡国之祸的覆辙，所以不在里面找太监，而向外面调大臣。但
从制度讲，二者间还是一样。太监也罢，军机大臣也罢，反正都只算是皇帝的私人秘
书，算不得朝廷的大臣。我们上次讲，张居正第一不应有权径下政府最高的命令；第
二不应要人报皇帝的公事也报他一份。一个首长和其秘书，只算是同一个机关。张居
正要人家把公事一份送皇帝，一份送内阁，这便是不合理。倘使张居正正名定义是宰
相，那些公文又只要送宰相，不须再送到皇帝。所以从制度论，张居正的办法终是讲
不通。清代军机处向六部尚书大臣及各省督抚直接下命令，这些发出的命令还是皇帝
的。因为政府最高出命权属于皇帝，军机处不过是皇帝御用的秘书，实实在在只是皇
帝的一个“南书房”。
清代政府发布最高命令的手续，又是非常不合理。他的最高命令称上谕，上谕又
分为两种：一种是明发上谕，一种是寄信上谕。明发上谕都是比较不关紧要的事，譬
如皇帝出外巡幸，上陵，经筵，救荒，以及中央政府尚书，侍郎，地方政府总兵知府
以上的升降，以及晓谕中外诸事，都由内阁拟好，皇帝看过，再由内阁交到六部，这
是中国向来的惯例。寄信上谕是清代特有的，不按上述程序，而直接由皇帝军机处寄
给受命令的人。譬如给江苏巡抚的上谕，直接寄给巡抚，旁人谁也不知道。或者要交
给吏部尚书的，也是直接寄信给吏部尚书，此外无人得知的。开始时，或因军事机密
，才用这办法，后来凡是紧要的事，差不多都用寄信上谕发出了。这种上谕，由军机
处拟给皇帝看，皇帝看过以后，封来盖起一个印，这个印叫“办理军机处”，这是说
办理军机的地方。什么人在那里办理呢？这当然是皇帝了。这个印一盖，谁也不能看
。譬如是有关经济财政问题的，送给江苏巡抚，连户部大臣也不能看。若是有关军事
的，送给两广总督，兵部尚书也不能看。在办理军机处的人，就叫军机大臣，名义上
是大臣，照制度法理讲，并不是大臣，因为他是皇帝御用的，而不是政府的正式最高
行政首长啊。这种上谕封好，办理军机处的印盖了，就交给兵部尚书，并部尚书并不
能拆看，只要他加一个封袋，直接发给受命令的人。如是则一切事情，全国中外各长
官，都直接向皇帝发生关系，其他旁人全都不知道。这不是全国政治，都变成秘密不
再公开了！秘密政治这当然只能说是一种法术，而不能说是一种制度呀！
直到现在，还有传刻的雍正朱批上谕，这在清代政治上是一种了不得的圣旨。雍
正是有名能专制的。他的上一代是康熙。在中国历史上，康熙也算是一个好皇帝，至
于雍正便太专制了。我们现在看他的朱批上谕，就可以看出清代皇帝是如何般统治中
国的。在当时，全国各地地方长官一切活动他都知道，大概全国各地，都有他私派的
特务人员的。因此许多人的私生活，连家人父子亲戚的琐碎事，都瞒不过他。一切奏
章，他都详细批。他虽精明，同时又独裁，但他有他的精力，他有他的聪明，中外事
，无论大小，旁人还不知道，他已经知道了。从前做皇帝，外面送给皇帝的公事，先
送到六部，皇帝拿出来的公事，六部也一定得先看。因为政治该公开，而六部尚书是
全国的行政首长呀。这在明代还是如此的。那时大官的任用还有廷推，小官的任用则
只经过吏部。事关教育，则一定要经礼部的。不能说皇帝私下决定了，不再给政府行
政长官预闻就可办。这绝不能说是一种制度，也不能说它是习惯法，只该说它是法术
。为什么？因为这是纯粹出之于私心的。而私心则绝不能形成出制度。
有这一点看来，清代比明代更独裁。明代还是在制度之下由皇帝来当宰相。宰相
废了，而宰相的职权则由皇帝兼。只是宰相做错了，须负责。皇帝做错了，可以不负
责。除此一分别以外，明代制度还是和过去大体相似的。清代就更超越了这限度。我
们曾讲过，唐宋诸代的诏敕，宰相一定要盖章，没有宰相的章，就不成为诏书。为什
么皇帝下诏书一定要宰相盖章呢？这就是一种制度了。为什么皇帝的诏书不能给旁人
看，而要直接送出呢？这就是一种法术了。这里的分别很简单，换句话说：一个是公
的，有理由的，一个是私的，没有理由的。清代那种私心的政治，又怎样能做得下去
呢？这就因为皇帝背后有全部满洲人撑腰。一个皇帝要独裁，他背后定要有一部分人
强力支持他，他才能真独裁。任何一个独裁者，都有拥护他独裁的一个特定的集团。
我们此刻说皇帝独裁，我们也要看是哪个力量在帮助他独裁，拥护他独裁。中国历史
从秦以后，历代皇帝的背后就没有这样一个固定的力量。贵族吧，军人吧，资产阶级
把，都没有。若说皇帝利用读书人，读书人在拥护皇帝，可是读书人拥护皇帝比较是
公的。因为读书人不是皇帝的私势力。而且读书人也不是一个固定的集团。中国历史
上只有元和清，皇帝后面有整批蒙古人和满洲人帮忙。其他各代，大体说，是全国的
读书人——有全国民众中间受过教育经过考试的人来帮政府忙，这不能说是不公道。
有人认为这便是“封建社会”了，这真是胡说。读书人不就是封建。反过来说，皇帝
或政府，存心培植读书人，也并不是私心。并不如元清两代，存心扶护蒙古人和满洲
人。这种政治当然是私心的。因为其是私心的，所以一切表现都不成为制度，而只是
法术。
丑、清代的六部尚书
清代的六部尚书，也沿袭明制。可是明代六部尚书的权相当大，尤其是吏兵两部
。全国用人调兵，都归这两部管。皇帝上谕下颁，要经六部，全国事情上去，也要经
六部，兵部尚书还有权下命令给督抚。清代的六部，权就小得多。六部尚书已经不能
对下直接发命令，六部尚书已经不成其为行政之首长。更不同的是六部尚书侍郎对皇
帝皆得单独上奏这一点。照理讲，兵部尚书对于全国一切军事，他该负责计划，军队
他可以下令调动，侍郎只是他副手，事权该由首长负责。现在兵部尚书也只能对皇帝
上一个条陈而止，而且尚书可以单独上奏，侍郎也可以单独上奏，这样一来，尚书就
管不着侍郎。从前的六部，每部一尚书，一侍郎，本来是正副长官。清代则要满汉分
开，有一个中国尚书，一定还要有一个满洲尚书。有两个中国侍郎，一定还要有两个
满洲侍郎。于是一部就有了六个长官，六部长官就有三十六个。每个人都可以单独向
皇帝讲话，一部之中，中国尚书不晓得满洲尚书讲些什么话，还有四个副的，也是谁
也不知道谁在扯了谁的腿。皇帝寄信上谕颁给某一人，里面讲些什么事，又是谁也不
知道。请问尚书六部，还能做些什么事呢？六部不能做事，全国事情当然就更集中到
皇帝。在明代，每部还有一批给事中，虽是小官，皇帝下来的公事，他们还可表示反
对的意见。他们这些反对，表面上纵使不是在反对皇帝的上谕而是在反对六部长官。
可是上谕一定要到六部，犹如唐代发命令的是宰相，给事中照法理言，也只在反对宰
相，不在反对皇帝呀！明代的命令既由皇帝发，可是皇帝上谕，送尚书六部，六部就
各有给事中，他们要反对，实际上也就等于在反对皇帝了。直到明代快亡国，内部流
寇张献忠、李自成猖獗作乱，外面满洲人要打进关来，皇帝主张先平流寇再打满洲人
，此即所谓先安内，后攘外。这本也不错。商之兵部，兵部尚书也无异议。但被给事
中们知道了，他们群起反对，皇帝无奈何，把兵部尚书撤了。有人说，明代亡国救亡
在这些处。政策总难贯彻，发言盈庭，如何叫国家渡过这危险。近代西方民主政治，
许多事也很少没人反对的。大总统或内阁总理，幸有政党大部分人在背后拥护，然而
有许多事也还行不下。中国以前没有政党，政事一切公开，大家可以发言。临到国家
危机之际，外交问题，军事问题，有时绝对需秘密，甚至有时也需要独裁。近代也有
人感觉到英美民主政治，有些时实在是缓不济急，为吉林头，不免要吃亏。但就常数
平均，秘密政治，独裁政治，总是利不敌害。民主政治，公开政治，总是害不胜利。
中国传统政治，若说凭技术，也已有两千年的经验，但有它可宝贵的地方。最可宝贵
处，就是在公开。一切事情都是公开的。因有一制度存在，一切凭制度出之。要不公
开也不可能。清代皇帝下来的上谕不必经六部，六部不能径下命令到全国，尚书、侍
郎都可单独上奏，又没有给事中封驳权，给事中的官名是有的，但已经台谏合一，失
其本职了。就政治常理言，一个机关代表一整体。譬如兵部，应该由兵部尚书代表负
责，兵部侍郎是副主官，一正一副，副主官当然只是辅佐正主官，不能说兵部尚书这
样讲，兵部侍郎又那样讲，变成只有个人而没有了机关。譬如财政部长代表着财政部
，财政部次长对于财政上的意见当然要向部长贡献，不该直接向行政院长申述。这道
理很简单。所以说清代那些措施，只是法术，不能说它是制度。
清代六部尚书、侍郎都可单独向皇帝讲话，上面已说过。然而除此以外，不论什
么人，又都不许向皇帝讲话。翰林院是一个很负清望的机关，翰林院有编修、检讨等
员，照理是清望之官，虽无政治实权，而地位则很高，向来他们是可以向政府讲话的
。到了清代，也不准“专折言事”。地方官呢？只有总督、巡抚、藩台（布政使）、
臬台（按察使）可以直接向政府讲话，道及以下的府、县，都不能专折言事了。比起
明代来，不一也可直接向皇帝讲话，这相差就太远了。
清代这些规定，若说是制度，这些制度只是要人家不过问政治。试问除了私心外
，还有什么是这项制度的含义呢？而且清制又不许民间有公开发言权。当时府学县学
都有明伦堂，清廷在每个明伦堂里都置有一块石碑，这块碑不是竖栽而是横躺的，故
叫做卧碑。卧碑上镌有几条禁令。第一，生员不得言事；第二，不得立盟结社；第三
，不得刊刻文字。这三条禁令，恰好是近代西方人所要争取的言论自由，结社自由和
出版自由，所谓三大自由了。东西双方的现代史，在这上，有一个恰正相反的对比。
讲起来，真值得我们内心的惭愧。卧碑立于顺治五年。有名的金圣叹，就为犯了卧碑
禁令而杀头了。因为当时考试官贪污，一些生员跑到明伦堂向孔子灵位哭叫，就犯了
言事结社的禁令。我们从这些地方看，就可看出清制之存心。明代是特别奖励大家发
言，公开发言的。也不仅明制如是，历代都如是。只有清代才不许人讲话。这成什么
制度呢？这只是满洲部族政权便利他们统治中国的一些无理的法术。
中国历史上官吏任用，向来都归吏部管。五品以下，吏部有权可以用。五品以上
，吏部开名字给宰相，由上面来决定。明朝废了宰相，大臣改为廷推，由九卿、七卿
公议决定。但吏部尚书的意见，是受大家尊重的。小官任用，则权仍在吏部。清代大
官，由皇帝特简，吏部不知道，也不用什么廷推了。下面小官，不能一概由皇帝简任
，还归吏部铨叙，这还算是中国历史上直传下来的一种法规，清代皇帝也没有废得了
。但由吏部铨叙分发的人，清代必须有引见，必待皇帝见了面以后，才得正式去上任
。这无非表示全国用人之权，都在皇帝受理。照清代，任何样的小官，皇帝都引见。
这不是皇帝看重这些官，却是清朝皇帝拿这项制度来教训中国人，告诉社会上：这是
皇帝的全。你不见到皇帝面，芝麻大的官，你也休想做。这当然也只能说它是法术，
而不是制度。因为这些制度都是私心的。私心的制度，即便是法术。法术是专讲手段
，不论意义的。若说法术有意义，则只是些私意义。
乙、清代地方政府
在明代，布政使是最高地方首长。总督、巡抚非常设，有时派出，事完撤销。清
代在布政使上面又常设有总督与巡抚，布政使成为其下属，总督、巡抚就变成正式的
地方行政首长了。这种制度，还是一种军事统制。如是则地方行政从县到府，而道，
而省，已经四级。从知县到知府，到道员，到布政使，上面还有总督、巡抚，就变成
为五级。可是真到军事时期，总
