中国历代政治得失-第3章
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们请教。这叫做策问。策即是一种竹片。问题写在竹简上，故称策问。一道道的策问
，请教贤良们大家发表意见，这叫对策。政府看了他们的意见，再分别挑选任用，这
是一个方式。这一种选举，既不定期，也无一定的选举机关。地方民意也可举，三公
九卿，政府大僚，也可举。所举则称为贤良，贤良是指有特出才能的人。第二种是特
殊的选举，譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外国语，能吃苦，能应
变，所谓出使绝域的人，政府常常下诏征求，只要自问自己有此才干，可以自己报选
。又如军队里要用军事人才，或如黄河决口，需要晓习治水的人，大家知道有这种人
才，大家可以举，自己觉得有把握，自己也可直接来应选。这是一种特殊的选举。后
来又有一种有定期的选举，那就是选举孝廉。汉代一向有诏令地方察举孝子廉吏的。
但地方政府有时并不注意这件事，应选人也不 辉尽：何 帝时，曾下了一次诏书，大
意说：你们偌大一个郡，若说竟没有一个孝子一个廉吏可以察举到朝廷，那是太说不
过去的事。而且地方长官的职责，不仅在管理行政，还该替国家物色人才；若一年之
内，连一个孝子一个廉吏都选不出，可见是没有尽到长官的责任。与时汉武帝就下令
叫大家公议，不举孝子廉吏的地方长官应如何处罚。这一来，就无形中形成了一种有
定期的选举。无论如何，每郡每年都要举出一个两个孝子廉吏来塞责。汉代一百多个
郡，至少每年要优良百多孝廉举上朝廷。这些人到了朝廷，并不能像贤良般有较好较
快的出身，他们大地还是安插在皇宫里做一个郎官。如是则一个太学生，当他分发到
地方政府充当吏属之后，他仍还有希望被察举到皇宫里做一个郎。待他在郎署服务几
年，再分发出去。自从武帝以后，汉代逐渐形成了一种一年一举的郡国孝廉，至少每
年各郡要新进两百多个孝廉入郎署，十几年就要有两千个。从前皇宫里的郎官侍卫本
也只有二千左右。自此制度形成，二三十年后，皇宫里的郎官，就全都变成郡国孝廉
，而那些郡国孝廉，又多半是由太学毕业生补吏出身的。如是则皇帝的侍卫集团，无
形中也变质了。全变成大学毕业的青年知识分子了。于是从武帝以后，汉代的做官人
渐渐变成都是读书出身了。后来郎署充斥，要待分发任用的人才尽多，于是就把无定
期选举，特殊选举都无形搁下，仕途只有孝廉察举的一条路，这是到东汉时代的事了
。这一制度，又由分区察举，演进到按照户口数比例分配，制为定额。那时是郡国满
二十万户的得察举一孝廉，由是孝廉只成为一个参政资格的名称，把原来孝子廉吏的
原义都失去了。最后又由郡国察举之后，中央再加上一番考试。这一制度，于是会合
有教育、行政实习、选举与考试之四项手续而始达于完成。
我们从此看出：这一制度在当时政治上是非常重要的。一个青年跑进太学求学，
毕业后，派到地方服务。待服务地方行政有了成绩，再经长官察选到中央，又须经过
中央一番规定的考试，然后才始正式入仕。那是当时入仕从政的唯一正途。政府一切
官吏，几乎全由此项途径出身。这样的政府，我们再也不能叫它做贵族政府。郎官之
中虽然也尽有贵族子弟，但究竟是少数。我们也不能称之谓军人政府，因郎官并不是
由军人出身的。我们也不能称之为资本主义的政府，因这些郎官，都不是商人资本家
的子弟。这样的政府，我们只能叫它做读书人的政府，或称士人政府。汉代从昭宣以
下的历任宰相，几乎全是读书人，他们的出身，也都是经由地方选举而来。并不是由
其血统上和皇帝以及前任大官有什么关系，或者是大军人大富人，才爬上政治舞台。
完全是因其是一读书知识分子而获入仕途。这一情形，直从汉代起。我们可说中国历
史上此下的政府，既非贵族政府，也非军人政府，又非商人政府，而是一个“崇尚文
治的政府”，即士人政府。只许这些人跑上政治舞台，政府即由他们组织，一切政权
也都分配在他们手里。
三、汉代经济制度
上面讲的是政府之形成，及其职权分配之内容。下面要讲到支持政府的主要经济
问题，即赋税制度。汉代对于轻 姹 赋这一理想算是做到了。战国时孟子讲过：“什
一而税，王者之政”，可见战国税额，是不止什一的，在孟子以为什一之税已是很好
了。可是汉代，税额规定就只有“十五税一”。而且，实际上只要纳一半，三十税一
。一百石谷子，只要纳三十多一点的税。甚至当时人还说有百一之税的（见旬悦《前
汉纪》），并在文帝时，曾全部免收田租，前后历十一年之久。这是中国历史上仅有
的一次。这因中国疆土广，赋税尽轻，供养一个政府，还是用不完。然而汉代税制，
有一个大毛病，当时对于土地政策，比较是采用自由主义的。封建时代的井田制早已
废弃，耕者有其田，土地的所有权属于农民私有，他可自由使用，也可自由出卖。遇
到经济困乏，田地可以买卖，就形成了兼并。若我们进一步问，为什么政府税额轻了
，农民还要卖去自己的田地呢？这当然还有其他原因。这须讲到当时的人口税兵役税
，乃及社会经济之全体貌。此刻无瑕涉及。但耕户卖去了他的土地所有权以后，他就
变成一佃农，田主对佃农的租额是很高的。有的高到百分之五十（即十分之五）。结
果政府的租税愈轻，地主愈便宜，农民卖了地，要纳十分之五的租给地主，地主向政
府只要纳三十分之一的税。政府减轻田租，只便宜了地主，农民没有受到分毫的好处
。这是讲的田租。
但这里已牵涉到土地所有权问题。封建时代，四封之内，莫非王土，食土之毛，
莫非王臣，土地为封建贵族所专有。耕田者依时还受，这是井田制度一项主要的条件
。现在封建破坏，土地归民间私有。既属私有，自可自由买卖。政府只管按田收税，
不管田地谁属。卖田的和买田的，双方共同成立一种契约。这纯是民间经济贸易关系
。所以在自由买卖下的大地主，并不即是封建贵族。封建是政治性的，而此刻的地主
，择优经济条件而形成。他可以自由买进，也可以自由卖出。正因为土地私有，耕者
有其田，才有了自由买卖，才开始有兼并，才使贫者无立锥之地。以后中国历史上的
土地政策，一面常欣羡古代井田制度之土地平均占有，但一面又主张耕者有其田，承
认耕地应归属民间之私产。在这两观念之冲突下，终使土地租税问题的不到一个妥适
的解决。
再说全国土地，也并非全属耕地。则试问非耕地的主权，又是谁的呢？一座山，
一带树林，一个大的湖，在封建时代，自然是四封之内，莫非王土，耕地非耕地，同
样该属于贵族。耕地开放了，散给农民，平均分配，成为井田，而非耕地则成为不公
开的禁地。山林池泽，贵族另派管理员如虞人之类去看守。后来情势变了，耕地所有
权，逐渐转移到农夫手里，而非耕地的禁区呢？也渐渐被民间私下闯入，烧炭伐木，
捕鱼猎兽，这是一种违法的牟利。这一些时时闯入禁区的，在当时被目为盗贼，而他
们这种耕地以外的生产，则称之为奸利。政府设官防止，有权征讨。待后防不胜防，
讨不胜讨，索性把禁地即山林池泽也逐渐开放了。只在出入关隘，设一征收员，遇在
禁区捕鱼伐木的，只就其所获，征收其所获几分之几的实物，这就在田租之外，另成
一种赋税。这是关税商税之缘起。所以称之曰征者，原先是征伐禁止的，后来只以分
享获得为妥协条件，而仍以征字目之。这一种转变，春秋末年，已在大大开始。土地
狭或是人口密的国家，如郑、如晋、如齐，都有此现象，都有此措施。然直到秦汉统
一政府出现，关于土地所有权的观念却依然承袭旧贵。他们认耕地为农民私有，而非
耕地，即封建时代相传之禁地，则仍为公家所有。换言之，即成为王室所有。此因封
建贵族都已消失，只剩皇帝一家，承袭旧来的封建传统，所有全国的山林池泽，照当
时人观念，便全归皇室。再从这一所有权的观念影响到赋税制度，所以当时凡农田租
入归诸大司农，充当政府公费。而山海池泽之税则属少府，专供皇帝私用。这一分别
，若非从封建时代之井田制度以及其他土地所有权之分别转变说来，便不易明了。
现在再说，此一公私分税的制度，在开始时也颇合理。因耕地多，田赋是大宗，
而山林池泽的商税只占少数。把大宗归国家，小数划归皇室，这也并非皇帝私心自肥
。但战国以下，盐铁之利逐渐庞大起来，社会经济情形变了，山海池泽之税逐步超过
了全国的田租。这一转变，是开始定制时所不曾预料的。正如清代末年，并不知商埠
对外通商关税之逐年增添，却把此事让给外国人去管，后来遂吃了大亏。清代如此，
汉代亦复如是。商税渐渐地超过了田租，于是少府收入，反而胜过了大司农。汉武帝
是一个雄才大略的皇帝，讨匈奴，通西域，军费浩繁，大司农的钱用完了，连他父亲
（景帝），祖父（文帝）几辈子积蓄下来的财富都花光了。政府支出庞大，陷入窘地
，这又怎样办呢？农民的田租，三十分之一的定额，制度定了，又不便轻易再变更，
再增加。汉武帝就只有自己慷慨，把少府的经济拿出来，这等于是把皇室私款来捐献
给政府。所以武帝同时也命令地方上有钱的人，最主要的是如盐铁商人等，也能如他
般大家自由乐捐。结果社会响应不佳，拥有大资产的，不理会政府之号召。汉武帝不
禁要想：你们的钱究竟有哪里来的呢？岂不是都由我把山海池泽让给你们经营，你们
才能 笱 冶铁，发财赚钱。现在我把少府收入都捐献给国家，而你们不响应，那么我
只有把全国的山海池泽一切非耕地收还，由我让给政府来经营吧！这便是汉武帝时代
有名的所谓盐铁政策。盐铁商是当时最大最易发财的两种商业。盐没有一认不吃的，
铁也没有一家不用，而煮海成盐，开山出铁，这山与海的主权，却在皇帝手里。现在
汉武帝再不让商人们擅自经营了，把其所有权收回，让政府派管理去自己烧盐，自己
冶铁，其利息收入则全部归给政府，于是盐铁就变成国营与官卖。这个制度，很像近
代西方德国人之所首先创始的所谓国家社会主义的政策。可是我们远在汉代已经发明
了这样的制度，直到清代，小节上的变化虽然有，而大体上宗还遵循这一政策，总还
不离于近代之所谓国家社会主义的路线。这一制度，也不专限于盐铁两项。又如酒，
这是消耗着人生日用必需的米麦来做成的一种奢侈享乐品，因此也归入官卖，不许民
间自由酿造。这些制度的后面，自然必有其理论的根据。我们要讲中国的经济思想史
，必须注意到历史上种种实际制度之措施。而讲中国经济制度，却又该注意此项制度
之所由演变完成的一种历史真相。所以我讲汉武帝时代的盐铁政策，却远远从古代井
田制度与山泽禁地在法理上所有权之区分，制讲到少府与大司农的税收之分配于政府
与皇室之由来，而由此再引伸出盐铁官卖来。这并不专是一个思想与理论的问题，而
实际上则有极占重要的历史传统之现实情况来决定。为了这一问题，在当时也争辩得
很久，到汉昭帝时还有一番热烈的讨论，全国各地民众代表和政府的财政主管大臣在
特别召集的会议席上往返辩论，互相诘难。有当时一位民众代表事后留下一份记录，
就是有名的盐铁论。当然民间主张开放，政府主张国营。而当时实际上的利弊得失，
则非熟究当时人的意见，是无法悬揣的。我们此刻要讨论历史制度，全该注意当时的
历史传统与当时人的历史意见，作为主要之参考。不该把我们的时代意见来抹杀当时
的历史意见，这才是正办呀！
我们概括上述汉代的经济政策，对工商业是近于主张如近人所谓的节制资本的一
面，而在对农民田租方面，则也已做到了轻 姹「常 但并未能平均地权。在汉武帝时
，董仲舒曾主张限田政策，纵不能将全国田亩平均分派，也须有一最高限度，使每一
地主不能超过若干亩之限制，惜乎连这个政策也并未能推行。于是王莽起来，就激起
了一项大改革，把一切 亩尽归国有，称为皇田，重行分配。当时的意想，实在要恢
复封建之井田制，而结果则引生一次大变乱。王莽失败了，从此中国历史上的土地制
度也不再有彻底的改革了。
五、汉代制度检讨
让我们简要指出一些汉代制度之缺点。首先在经济方面，土地问题没有解决，形
成兼并，富者田连阡陌，穷者无立锥之地，使政府的减轻租税政策，全失功效。至王
莽把土地收归国有，此事又激起社会多数人的反对，结果失败了。但王莽的废止奴隶
政策，却继续为东汉政府所承袭。东汉时代也屡有废奴的诏令，但只要社会经济情形
不便，此项诏令是不会有实效的。其次说到军队制度，中国地大人众，虽说分区训练
各别的兵种，但每年一个月的操练是不够的。中央南北卫，像是常备军，实际上，时
期也只一年，数额也仅有七八万人。结果全国皆兵，并不够用。遇到打仗，各地调遣
，如会稽吴楚，远赴渔阳上谷，也不方便。所以全国皆兵制，，在中国论，一则军队
数量太多，二则训练太简略，调动不方便，结果全国皆兵，弄得有名无实，一旦起了
问题，还是解决不了。再次讲到政府组织，上面说过，皇权相权是分开的，皇室和政
府也是分开的，这话固不错。但中国一向似乎看重的不成文法，往往遇到最大关节，
反而没有严格明白的规定。这也可以说是长处，因为可以随宜应变，有伸缩余地。但
也有坏处，碰着一个能干有雄心的皇帝，矜才使气，好大喜功，常常要侵夺宰相的相
权。并不像现代的西方国家，皇帝私人，无论怎样好，宪法上规定它不能过问首相的
事。汉武帝雄才大略，宰相便退处无权。外朝九卿，直接向内廷听受指令。这样一来
，皇帝的私人秘书尚书的权就大了。汉武帝临死时，他的太子已先死，他要把皇位传
给小儿子昭帝，他却先把昭帝的母亲处死。他知道小皇帝年幼，母后在内管事不好，
但皇室总还需要人管理。以前皇室也得由宰相管，但汉武帝连宰相的事都由他管了，
宰相哪里能预闻到宫内事。于是武帝临死，派一个霍光做大司马大将军辅政。这是皇
宫里的代表人，霍光是皇家亲戚，有资格来代表皇家。但照理，宰相早就是皇宫里的
代表人，他该就是副皇帝，现在皇帝不把宰相做皇室代表人，而在皇宫里另设一个大
司马大将军来专帮皇帝的忙，如是就变成外面有宰相，内面有大司马大将军，皇宫和
朝廷就易发生冲突。当时一称外廷，一称内朝。大司法大将军霍光辅政，他是内朝领
袖，外廷则仍有宰相统治。后来昭帝死，立昌邑王做皇帝，没有几天，又把他废了，
另立汉宣帝。当废立时，霍光代表皇室，召集�
