中国历代政治得失-第4章
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袖，外廷则仍有宰相统治。后来昭帝死，立昌邑王做皇帝，没有几天，又把他废了，
另立汉宣帝。当废立时，霍光代表皇室，召集九卿开会。有人说：该请宰相参加。霍
光说，这是皇帝家事，用不着丞相政府领袖参加，我们只议定请示皇太后就完了。霍
光的一番话，初看好像也有他的理由。他把皇位继承当作皇室私事，皇室事不必要政
府领袖来预闻。他不知道皇室之存在，由于有皇帝，而皇帝之存在，由于有政府。所
以皇位继承是政府事，并非皇室事。这并不是我们用现代观念来强说历史，在当时历
史情实早本如是。所以在高后四年，曾有一诏书，说皇帝疾久不已，不可属天下，命
群臣公议替代的新皇帝。吕后尽专权横肆，并没有说理皇帝不要问朝廷。霍光以后，
元平元年，昭帝崩，也诏群臣议所立。可见皇帝世袭，是政府法理规定。若遇皇帝无
嗣，及其他变化，仍该按照政府意见公议决定。但这也是一种不成文法，所以霍光得
以上下其手。而且霍光纵说政府领袖不必预闻皇帝事，而他仍要召集其他政府大僚来
公议所立，可见霍光也是情有所怯，并不敢全违背当时习惯。再就另一点说，原先尚
书只是皇帝的内廷秘书，而内廷诸职，又隶属于御史中丞，现在皇室又另有一个代表
人，霍光以大司马大将军辅政名义来掌领皇帝的秘书处，他不让外面宰相知道皇室事
，他却代表皇室来过问政府事，如是则皇室超越在政府之上，那岂不是要出大毛病？
所以后来汉宣帝想把霍氏权柄削减，便恢复旧制，仍有御史中丞来管领尚书，如是便
由御史中丞透过御史大夫，而达到宰相，内廷与外朝声气又通，大司马大将军便没有
权重了。霍家也就垮台了。就此一节，可见汉代制度，在皇帝与宰相，皇室与政府之
间，确是有一番斟酌的。虽没有硬性规定皇帝绝对不许预闻政治的一句话，这也并不
是大失错。而且若要皇帝决不预闻政府事，那宰相的任命便成问题。就当是历史情实
，既不能有民选皇帝，也便一时不能有代表民意的国会来监督政府。这是历史条件所
限，并非一两个皇帝私意要如此的。于是皇室与政府，皇帝与宰相之间，遂不免发生
许多的微妙关系。汉武帝自己是雄才大略，他自己揽权，尚不甚要紧，他死了，他须
替他后代小皇帝着想，于是来一位大司马大将军辅政，便出来问题了。汉宣帝以下，
霍氏虽败，结果还是大司马大将军外戚辅政，还是内廷权重，外朝权轻，于是有王莽
代汉而兴。王莽便是由大司马大将军而掌握大权的。到东汉光武帝，惩于前失，因怕
大权旁落，自亲庶务，于是尚书地位日渐加重。而外朝的宰相，却分成三个部门。本
来三公是宰相、太尉、御史大夫，而实际宰相是全国之首领。后来因有大司马大将军
横插进来，所以又把此三公变成大司徒、大司马、大司空三职分别，一个公管领三个
卿。在西汉时，本想把此改革来调和大司马与宰相之冲突的，然而这样一来，大司空
完全变成外朝官，大司马却依然代表皇室。从前御史大夫管得到宫廷，现在大司空管
不到宫廷。不仅丞相改大司徒是失职，御史大夫改大司空也是失职，权重依然在大司
马手里。这还是皇家和政府权限划分不清之故。中国此下政府里的所谓御史台，便是
循此趋势，由皇宫渐渐退回到政府的。东汉初年，光武帝的私意，则索性把政权全操
在自己手里，三公只是名位崇高而已，实权则在尚书。换言之，则是由皇帝来总其成
。所以后代中国人批评光武帝有事无政，这是以往的历史意见。汉光武自身是一好皇
帝，明帝，章帝都好，然而只是人事好，没有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得
好。皇帝坏了，而政治上并不曾有管束皇帝的制度，这是东汉政治制度上的一个大问
题。也是将来中国政治制度史上一个大问题。
选举在汉代，也发生了问题。照汉代原来的制度，在汉武帝时，只叫地方长官每
年要选举些孝子廉吏，这已经讲过了。但后来孝廉充斥仕途，别的进仕之路都为阻塞
了，于是大家都争要当孝廉。本来所谓孝廉，一种是孝子，另一种是廉吏，后来规定
每郡满二十万户口的只能举一个，如是则孝廉不分，进城一个参政入仕的资格而已。
后来又因请托舞弊，逼得朝廷于察举孝廉后再加上一番考试，如是则全失却原来察举
孝廉之用意。但中国政权，却因此开放给全国各地了。从此以后，无论选举或考试，
都是分区定额的。经济文化落后的地区和经济文化进步的地区，都一样照人口比例来
考选。因此中央政府里，永远有全国各地域人民之参加，不致偏荣偏枯。因此中国政
府，始终是代表着全国性的，全国人民都有跑进政府的希望。而且实际上，也是全国
各地永远都有人跑进中央政府的。又汉制郡县长官，例须避用本郡本县人，如是则中
央政府既是绝对的代表全国性的，而地方政府却又竭力避免其陷于地方性。这样才开
始大一统的局面，永远维持。而全国各地方声教相通，风气相移，却可使各地文化经
济水准，永远走向融和，走向平均，不致隔绝，不致分离。这一制度，自汉代起直至
清代始终沿用。这是中国传统政治制度里一最应着眼之点。惟今所欲讨论者，则为汉
代之选举制，是否合于近代所谓之民权思想。第一，汉代察举，其权在地方长官，不
在地方民众。长官贤良的固须采访民间舆情，选拔真才。但长官营私舞弊的，却可不
顾地方民意，推选私人。二则选举了送到中央，如何分发，则悉听中央命令。后来并
于选来的人，又加以一番考试。这样则岂不是汉代的选举权实际便完全操之在上不在
下吗？而且汉代选举，就大体言，最先必进学校读书，才获补吏。补吏以后，才获察
举。这由教育而行政实习，由行政实习而选举，再由选举而考试，由考试而任用之几
个阶段，骤看极合情理，切实施行，像不会出大毛病。然而依然有毛病存在。因古代
社会，读书机会就不易得。第一是书本不易得，古代书籍都用竹帛书写，很少纸张，
更无印刷。印刷术对人类文化传播与演进之大贡献，应该远胜于近代新发明之原子弹
。这是世界人类以最伟大的发明，这项发明虽始于中国，但也要到唐宋才开始有印刷
。古代书本必得传抄，一片竹简只能写二十来字。抄一本书，费就大了。帛是丝织品
，其贵更可知。而且要抄一本书，必得不远千里寻师访求。因此读书求学，便有着绝
大限制。但若你生来便在一个读书家庭中，那一切困难，便都易解决了。因此当时虽
非封建社会，爵位不世袭，而书本却可世袭。虽不是世代簪缨，却是世代经学。世代
经学，便可世代跑进政治圈子，便无异一封建传袭的贵族了。那时的政治制度，虽不
许社会大贫大富，让工商业走上资本主义化。但学问与书本，却变成了一种变相的资
本。所以说黄金满赢，不如遗子一经。这便是一本书的资本价值，胜过了一箩黄金的
资本价值了。因此当时一个读书家庭，很容易变成一个做官家庭，而同时便是有钱有
势的家庭。当时有所谓家世二千石的。只要家庭里有一个做到二千石的官，他当一郡
太守，便可有权察举。他若连做了几郡的太守，他便是足迹遍天下，各地方经他察举
的，便是他的门生故吏，将来在政治上得意，至少对他原来的举主，要报些私恩，若
有人来到他的郡里做太守，必然也会察举他的后人。因此察举过人的子孙，便有易于
被人察举之可能了。上面说过，汉代选举，是分郡限额的，每郡只有几个额，于是却
永远落在几个家庭里。如是则每一郡必有几个像样的家庭，这便造成了将来之所谓世
族门第，也便是世族门第必然带有郡望之来历了。当时的大门第，依然平均分配在全
国各地，大概是每郡都有几家有声望的，我无以名之，名之曰门第的社会。这并非封
建社会，也并非资本主义的社会，但一样有不平等。虽非封建贵族，而有书生贵族。
虽非工商业资本，而有书籍资本。国家的政治制度，虽没有对那些家庭许下世袭特权
，但他们因有家庭凭借，无异于有世袭的特权了。中国魏晋以下门第社会之起因，最
主要的自然要追溯到汉代之察举制度。但就汉代察举制度之原始用意言，实在不好算
是一种坏制度。但日子久了，那制度就变坏了。这不只是汉代选举制度如是，我们可
以说，古今中外一切制度，都必如是。否则一项好制度，若能永远好下去，便将使政
治窒息，再不需后代人来努力政治了。惟其一切制度都不会永久好下去，才使我们在
政治上要继续努力，永久改进。制度也只是历史事项中之一目，人类整部历史便没有
百年不变的，哪能有一项制度经过一两百年还算得是好制度呢？
让我们在来看汉代的制度，他们将政府和皇室划分，将宰相和皇帝并列，这不好
说全出帝王私心，也不能怪他们安排得未尽妥帖。当知任何一制度，也决不会尽善尽
美，更无罅隙的。当至少他们懂得皇权之外有相权，至少已懂得皇室之外有政府了。
再说到选举制度，至少他们已懂得政府用人该有一客观标准，不能全凭在上者之私心
好恶。至少他们已懂得该项标准，不该是血统的亲疏，不该是势力的大小。亲的贵的
强的富的，都不够此项标准，而采取一项以教育与知识与行政实习之成绩，来定取舍
进退之标准，而又懂得平均分配到全国各地区，这也不能不说是在当时已算合理化，
已算开明与进步的了。至于经济政策，一面主张轻 姹「常 宽假平民，一面主张裁抑
富厚，导致平等，这也不算得黑暗，不算得无理。至于此后的演变，无论在政府组织
上，无论在选举制度上，无论在经济政策上，都曾发生了毛病。皇室与政府的关系，
终究发生了冲突；选举制度，到底造成门阀新贵族；经济制度、兵役制度都没有弄好
，都出毛病了。但我们不能因此一笔抹杀，说汉代无制度，或说一切制度只是专制与
黑暗，这是我们必该再三申说的。此下魏晋南北朝，始终没有像样的政府，因此也没
有像样的制度产生，直要到唐代。但唐代已不是汉代的老样子，老制度，他又换了崭
新的一套。知要待唐代的新制度又出了毛病，宋代又再换一套。此下明代，清代也如
此。只因我们此刻不看重历史，不研究历史，所以说中国自秦以下两千年政治都是一
样，都只是专制两字已可包括尽了，其实是不然的。
一、唐代政府组织
甲、汉唐相权之比较
汉和唐，是历史上最能代表中国的两个朝代，上次讲了汉代制度，现在继续讲唐
代。先讲唐代的政府：政府与皇室的划分，自汉以来即然。惟就王室论，皇位世袭法
，永远无何大变动，只是朝代的更换，刘家换了李家，此等是并不重要。但就政府来
说，其间变化则很大。政府中最重要者为“相权”，因于相权的变动，一切制度也自
随之变动。唐代政府和汉代之不同，若以现在话来说，汉宰相是采用领袖制的，而唐
代宰相则采用委员制。换言之，汉代由宰相一人掌握全国行政大权，而唐代则把相权
分别操掌于几个部门，由许多人来共同负责，凡事经各部门之会议而决定。汉朝只有
一个宰相，但遇政府有大政事，亦常有大会议，这是皇帝宰相和其他廷臣的会议。唐
代则把相权划分成几个机关，这几个机关便须常川会议，来决定政府一切最高政令。
汉代宰相下有副宰相，御史大夫，我们也可说，宰相掌握的是行政权，御史大夫掌握
的是监察权。唐代宰相共有三个衙门，当时称为三省：一中书省，二门下省，三尚书
省。此三省职权会合，才等于一个汉朝的宰相，而监察权还并不在内。
中书省首长为中书令，门下省主管长官为侍中，尚书省长官为尚书令。唐分官阶
为九品，第一二品官，均以处元老，不负实际行政责任。三品以下，始为实际责任官
吏。中书令门下侍中及尚书令皆为三品官。若论此三省之来历，尚书本是皇宫内廷秘
书，已在讲汉代制度时讲过。中书依官名论，也即是在内廷管理文件之意。侍中则是
在宫中侍奉皇帝。故就官职名义言，这三个官，原先本都是内廷关。而到唐代，则全
由内廷官一变而为政府外朝的执政长官，和以前性质完全不同。其实宰和相，在春秋
时代，也仅系封建贵族的家臣，但到秦汉则化私为公，变成了正式政府的执政官。此
后宰相失职，却又有另一批皇帝内廷私臣变成了正式执政官的，便如唐代之三省。何
谓失职？因宰相职权，本该领导政府，统治全国的，后来此项职权，被皇帝夺去了，
皇帝把他们的私属像中书门下尚书之类来代行政府宰相的职权，这是东汉以后魏晋南
北朝时代的事。现在到唐代，才有把以前宰相职权正式分配给三省。换言之，亦即是
吧以前皇室滥用之权重交还政府。
乙、唐代中央政府三省职权之分配
现在再说中书门下尚书三省职权之分配：中书主发令。政府一切最高命令，皆由
中书省发出。此种最高命令，名义上是皇帝的诏书，在唐代叫做“敕”。凡属重要政
事之最高命令，一定要皇帝下敕行之。但实际上皇帝自己却并不拟“敕”，而系中书
省拟定，此所谓“定旨出命”。在中书省中除中书令为正长官外，设有副长官“中书
侍郎”。中书侍郎之下，又有“中书舍人”，员额有七八人之多。中书舍人官位并不
高，而他们却有拟撰诏敕之权。遇中书发布命令，多由他们拟撰。中国政治上的传统
观念，对一意见之从违抉择，往往并不取决于多数，如西方所谓之民主精神。而中国
人传统，则常求取决于贤人。春秋时即有“贤均从众”之说（见《左传》）。哪一人
贤，就采纳哪一人的意见，假若双方均贤，则再来取决于多数。贤属质，众属量，中
国传统重质不重量。中国人认为只要其人是贤者，就能够代表多数。不贤而仅凭数量
，是无足轻重的。这一观念，反映在汉代的选举制度上，便极明显。所以国家的选举
权，并不托付于社会一般民众，而径由地方长官行使之。照理，地方长官应该择贤而
任。他既是一位贤长官，自能博采舆情，为国家选拔真才。这是理论。至于事实之不
能全合于理论，则属另一问题。即如唐制，中书舍人拟稿，亦由诸舍人各自拟撰，是
谓“五花判事”。然后再由中书令或中书侍郎就此许多初稿中选定一稿，或加补充修
润，成为正式诏书，然后再呈送皇帝画一敕字。经画敕后，即成为皇帝的命令，然后
行达门下省。所以唐代政府定旨出命之权，是操于中书省。皇帝只同意画敕而止。待
门下省主管长官侍中及副长官侍郎接获此项诏书后，即加予复核，这是对此项命令之
再审查。在门下省侍中侍郎之下，设有若干第三级官，谓之“给事中”。给事中官位
并不高，但对皇帝诏书亦得参加意见。若门下省反对此项诏书，即将原诏书批注送还
，称为“涂归”。意即将原诏书涂改后送还中书省重拟之意。涂归亦称“封驳”“封
还”“
