中国历代政治得失-第7章
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必待有一种与之相当的道德意志与服务忠诚之贯注。否则徒法不能以自行，纵然法良
意美，终是徒然。而且任何一制度，也必与其他制度发生交互影响。故凡一制度之成
立，也绝非此制度可以单独成立的。再说此项制度，其用意颇近似现代所谓的计划经
济。这要全国民众，每个家庭，每个壮丁都照顾到，计划到。在近代大规模地利用科
学统计，交通方便，声息灵活，印刷术容易，尚且感到有困难。古代交通既不便，政
府组织简单，纸张亦贵，书写不便，这些都是大问题。在这种情形下，户口登记逐渐
错乱，此制即无法推行。迫不得已，才又改成两税制。唐代的租庸调制，可说结束了
古代井田均田一脉相传的经济传统，而两税制则开浚了此后自由经济之先河。
丙、唐代的两税制
唐代的两税制，开始在唐德宗健中元年，为当时掌理财务大臣杨炎所策划。自此
以来，直到今天，中国田赋，大体上，还是沿袭这制度。因此一年分夏秋两次收税，
故称两税。此制与租庸调制之不同，最显著者，据唐时人说法，两税制是“户无主客
，以见居为簿”的。这是说你从江苏搬到湖北，也如湖北人一般，不分你是主是客，
只要今天住在这地方，就加入这地方的户口册。如是则人口流徙，较为自由了。又说
“人无丁中，以贫富为差”。这是说你有多少田，政府便向你收多少租。如是则义务
劳役等种种负担，也获解放了。这不能不说是此制之好处。然而政府不再授田，民间
自由兼并，所以两税制一行，便把中国古代传统的井田、王田、均田、租庸调，这一
贯的平均地权、还受田亩的做法打破。这样一解放，直到清代，都是容许田亩自由买
卖，自由兼并。这一制度和古制相较，也有它的毛病。据当时一般意见说，租庸调制
三个项目分得很清楚，现在归并在一起，虽说手续简单，但日久相沿，把原来化繁就
简的来历忘了，遇到政府要用钱，要用劳役，又不免要增加新项目。而这些新项目，
本来早就有的，只已并在两税中征收了，现在再把此项目加入，岂不等于加倍征收。
这是税收项目不分明之弊，而更重要的，则在此一制度规定租额的一面。中国历史上
的田赋制度，直从井田制到租庸调制，全国各地租额，由政府规定，向来是一律平均
的。如汉制规定三十税一，唐制则相当于四十而税一，这在全国各地，一律平等，无
不皆然。但两税制便把这一传统，即全国各地田租照同一规定数额征收的那一项精神
废弃了。在旧制，先规定了田租定额，然后政府照额征收，再把次项收来的田租作为
政府每年开支的财政来源，这可说是一种量入为出的制度。但两税制之规定田租额，
则像是量出为入的。因当时杨炎定制，乃依照其定制的前一年，即唐代宗之大历十四
年的田租收入为标准而规定以后各地的征收额的。如是一来，再政府的征收手续上，
是简单省事得多了，可以避免每年调查统计垦田数和户口册等种种的麻烦，但相因而
起的弊病却大了。因为如此一来，就变成了一种硬性规定，随地摊派，而不再有全国
一致的租额和税率了。
让我举一个具体的实例来讲。据当时陆贽的奏议说：臣出使行经，历求利病，窃
知渭南县长源乡，本有四百户，今才一百余户。阒乡县本有三千户，今才有一千户。
其他州县，大约相似。访寻积弊，始自均摊逃户。凡十家之内，大半逃亡，亦须五家
摊税。似投石井中，非到底不止。这因为两税制之创始，本因以前的帐籍制度淆乱了
，急切无从整理，才把政府实际所得的田租收入，以某一年为准而硬性规定下来，交
各地方政府即照此定额按年收租。若某一地以某种情况而户口减少了，垦地荒旷了，
但政府则还是把硬性规定下来的征收额平均摊派到现有的垦地和家宅去征收。于是穷
瘠地方，反而负担更重的租额，形成如陆贽所说，由五家来摊分十家的负担，这岂不
凭空增加了他们一倍的租额吗？于是那地的穷者愈穷，只有继续逃亡，其势则非到一
家两家来分摊这原来十家的负担不止，而此一家两家则终必因破产而绝灭了。
再换一方面推想，那些逃户迁到富乡，富乡的户口增添，垦地也多辟了。但那一
乡的税额也已硬性规定下，于是分摊得比较更轻了。照此情形，势必形成全国各地的
田租额轻重不等，大相悬殊，而随着使各地的经济情况，走上穷苦的更穷苦，富裕的
愈富裕。这是唐代两税制度严重影响到此后中国各地经济升降到达一种极悬殊的情形
之所在。虽说此后的两税制，曾不断有三年一定租额等诏令，但大体来说，自唐代两
税制创始，中国全国各地，遂不再有田租额一律平等的现象，则是极显著的事实呀！
唐代两税制，规定不收米谷而改收货币，因此农民必得拿米粮卖出，换了钱来纳
税。如是则商人可以上下其手，而农民损失很大。让我再举一实例。据当时的陆贽说
：定税之数，皆计缗钱。纳税之时，多配绫绢。往者纳绢一匹，当钱三千二三百文，
今者纳绢一匹，当钱一千五百文。往输其一，今过于二。又据四十年后的李翱说：建
中元年，初定两税，至今四十年。当时绢一匹为钱四千，米一斗为钱两百，税户输十
千者，为绢二匹半而足。今绢一匹，价不过八百，米一斗，不过五十。税户之输十千
者，为绢十二匹。况又督其钱，使之贱卖耶？假今官杂虚估以受之，尚犹为绢八匹，
比建中之初，为加三倍。这一项田租改征货币的手续，也从两税制起直延续到现在。
最主要的是，则是政府为这财政收支以及征收手续之方便起见，而牺牲了历史上传统
相沿的一项经济理想，即土地平均分配的理想。自两税制推行，政府便一任民间农田
之自由转移，失却为民制产的精神。结果自然会引起土地兼并，贫富不平等，耕者不
能有其田，而奖励了地主的剥削。
总之，这一制度之变更，是中国田赋制度上的最大变更，这是中国历史上经济制
度土地制度古今之变的一个至大项目。两税制结束了历史上田赋制度之上半段，而以
后也就只能沿着这个制度稍事修改，继续运用下去。这虽不能说是历史上之必然趋势
，然而也实在有种种条件在引诱，在逼迫，而始形成此一大变动。中国历史上的经济
与文化基础，一向安放在农村，并不安放在都市。先秦时代的封建贵族，唐以前的大
家门第，到中唐以后逐渐又在变。变到既没有封建，有没有门第，而城市工商资本，
在中国历史传统上，又始终不使它成为主要的文化命脉。一辈士大夫知识分子，还可
退到农村做一小地主，而农村文化，也因此小数量的经济集中而获得其营养。若使中
唐以后的社会，果仍厉行按丁授田的制度，那将逼使知识分子不得不游离农村，则此
下的中国文化也会急遽变形。这一点，也足说明何以中唐以下之两税制度能一直推行
到清末。
丁、汉唐经济财政之比较
现在再把汉唐两代的经济财政政策两两相比，又见有恰恰相反之势。汉代自武帝
创行盐铁政策，这是节制资本，不让民间过富，而在经济之上层加以一种限制。其下
层贫穷，政府却并未注意到。总说汉代田租是很轻的，但农民并未得到好处，穷人还
是很多，甚至于逼得出卖为奴。政府的轻徭薄赋，只为中间地主阶层占了便宜。唐代
的经济政策，其主要用意，在不让民间有穷人。租庸调制的最要精神，不仅在于轻徭
薄赋，尤其是侧重在为民制产。至于上层富的，政府并不管。在开始，商业尽自由，
不收税。而每一穷人，政府都设法授田，使其可以享受水准以上的生活。简单说：好
像汉代是在社会上层节制资本，而下层则没有力量管；唐代注意社会下层，由国家来
计划分配，而让上层的富民能自由发展。这一情形，似乎唐代人更要高明些。他可以
许你过富，却不让你过穷。这更有些近似现代英美的自由经济。汉代人似乎不大高明
，他只注意不让你过富，而没有法子防止一般劳苦下层民众之陷入于过穷。不过这也
仅是说汉唐两代关于经济政策之理想有不同，而亦仅限于初唐。待后租庸调制崩溃，
改成两税制，茶盐各项也都一一收税，便和汉代差不多。至于汉代之盐铁政策，起于
武帝征伐匈奴，向外用兵，而唐代租庸调制之破坏，以及茶盐诸税之兴起，也由于玄
宗以下，先是向外开疆拓土，直到德宗时代，因向外用兵而引起军人作乱，内战频起
，总之是由兵祸而引起了经济制度之变动，则汉唐并无二致。
四、唐代兵役制度
唐以前，中国兵役制度，遍及全民众，可说是一种兵农合一制。依照现代人讲法
，这是一种社会经济与国防武装的紧密联系。唐代兵役制度改变了，可说是另一种的
兵农合一制。我们不妨说：兵农合一可有两种方式：一是汉代的方式，一是唐代的方
式。汉代的兵农合一，是寓兵于农，亦即是全农皆兵，把国防武装寄托于农民的生产
集团，生产集团同时即是武装集团。唐代的兵农合一，则是寓农于兵，在武装集团里
寄托生产，不是在生产集团里寄托武装。所以只能说是全兵皆农，而并非全农皆兵。
把武装集团同时变成生产集团，每个军人都要他种田，却并不是要每个种田人都当兵
。这一制度，从北周苏绰创始，唐代人不过踵其成规。从历史上讲来，唐制似乎又要
比汉制好一些。因为中国国家大，户口多，不需要全农皆兵。全农皆兵，反而变成有
名无实，训练不精。只要全兵皆农，不是军人坐食饷粮，安逸无事，就够了。这种全
兵皆农制，在当时称之为府兵。
为何叫府兵呢？上面讲过，当时的地方政府分两级，下一级是县，上一级是州，
这都是管地方行政的。府兵之府，是在地方那个行政区域州县之外的另一种军事区域
的名称。府是指的军队屯扎地。譬如在台北市，台北县这一地区里，另划一个军事区
域，这区域就称为府。唐代都称之为折冲府，折冲府共分三等，上府一千二百人，中
府一千人，下府八百人。这些军人又是怎样来历呢？当时户口本分九等，这都是根据
各家财富产业而定。我们只由此一节，也便想见当时的政治规模，还是值得我们注意
的。你想在一千多年前，全国户口就调查得很清楚，而且还要根据各家经济情况分成
九个等第，那是何等细密的用意！据当时法令，下三等民户，是没有当兵资格的，只
在上等中等之中，自己愿意当兵的，由政府挑选出来，给他正式当兵。当兵人家的租
庸调都豁免了。这是国家对他们的优待。此外则更无饷给，一切随身武装，也许军人
自办。这样的人家集合上一千二百家，便成一个府，府就等于现在的军区。若果某地
是军事要地，便在那地方设立一个府。募招上中等人家壮丁籍为府兵。这种府的数目
，有时多，有时少。大概唐代全国共有六百个到八百个府。若假定这八百个府都是中
府的话，那唐代全国便有八十万军队，大概最少也有四十万。而这四十万乃至八十万
的军队，并不要国家一文钱，一粒米来给养，因为他们自己有田有地。他们一面保卫
国家，一面还自立生产。这八百个府的三分之一（将近三百个），分配在中央政府附
近，即唐代人之所谓关内，即山西函谷关以西长安四围之附近地区。其余三分之二，
四百到六百个府，便分布在全国，而山西和其他边疆又比较多一些。其他地区又少一
些，有一州只有一府的，或一州并无一府的。府兵也是到了二十岁才开始服役，每个
府兵须到中央首都宿卫一年。此外都在本府，耕田为生，而于农隙操练。当宿卫的，
叫做上番，番是更番之意，商贩则正如汉人所谓践更。只汉人践更，是在地方服役，
唐人上番，则向中央服役而已。府地距离中央五百里的，宿卫一次得五番，一千里的
七番，一千五百里者八番，二千里十番，二千里以外十二番。照番数计算，五百里者
往返两次，适抵二千里者往返一次。一千五百里者往返三次，适抵二千里以外者往返
两次。计番数，可以轮番到中央，上宿平均劳逸。若遇国家有事，则全国各府均可抽
调，并不与宿卫番数相干。这是说的兵队。至于军官呢？在中央直辖有十六个卫，每
个卫，都有一个名称，各卫的都设有大将军。有事打仗，就由大将军统领出征。待战
事结束，兵归于府，将归于卫。军队回到本乡，在他府里有一个折冲都尉，是主平时
训练的。所以唐代养兵，既不花一文钱，不费一粒米，而养将，也不使预问政事。除
却战事外，也并不统带军队。武官立功，以勋名奖励。文官份品级，武官份勋阶。故
武官又称勋官，勋官有爵号无实职。立功以后，最高的在朝做大将军，多数还是回家
种田。然而他获有勋爵，国家社会对他自有某种优待。有事是经济的，有时是名誉的
。《木兰词》所谓策勋十二转，勋位也是一级一级升上的，这不是升官，而是升勋。
武官有勋无职，因此并不干预政治，而自有其尊荣。唐代就根据这个府兵制度来统治
全国，同时向外发展，变成当时全世界第一个强大的国家。
但后来府兵制度也失败了，怎样失败的呢？这也不是当时人不要此制度，而实由
于人事之逐步颓废，而终至于不可收拾。第一，各地府兵都要到政府轮值宿卫，这些
当宿卫的府兵，论其家庭经济，都是很殷实的，平素的生活也都过得好，这因穷苦家
庭的子弟根本不准当兵的。在唐太宗时，这种士兵到中央宿卫，皇帝自己也时同他们
在宫廷习射。政府看得起他们，他们也就自觉光荣。后来天下太平，每常几万人轮番
到中央，没有事情做。皇帝当然也不再注意到他们了，于是今天某大臣要盖花园，明
天某亲贵要造宅第，都向军队商量，借多少人手去帮忙。士兵变成了苦工，受人贱视
。下次遇到上番值宿，便多逃亡规避。第二，在唐初，府兵出外打仗阵亡，军队立刻
把名册呈报中央，中央政府也马上会下命令给地方，立刻由地方政府派人到死难士兵
家里去慰问，送他勋爵，给他赏恤。阵亡军人的棺木还没运回，而政府一应抚恤褒奖
工作都已办妥了。这等事关系极大，尤其在军队的精神上，有说不尽的鼓励。我们看
现代西方国家，也在这样做。但中国唐代，早就这样做了。到后来，军队和政府，还
是犯了一个松懈病，疏慢病。军队士卒死亡，不一定即速呈报到中央，中央又不一定
分头转到地方政府，地方政府又不一定特为此事到他家里，战事也结束了，军队也复
员了，但死者家属，还不见政府派来人。死的似乎白死了，人心便这样地渐渐失去了
。此外已经有了相当勋位的军人，正因为勋位仅仅是一种荣誉，并不与实职官员一般
，换言之，他还是一个兵。而于是政府要员，有时还要派他去服力役，给差唤。因此
勋位在身，不为荣而转为辱。倘使别人称呼你勋位如中尉、上校之类，已不是一种尊
敬，而成了一种讥讽了。武官的勋名被人看不起，军人的地位也就堕落了。后来
