博览群书2006年第04期-第2章
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实践也证明，《行政复议法》确立的制度进步是有一定成效的。广州市的情况就说明了这一点。1999年，广州市政府法制办行政复议处收案137件，应诉案2件；2000年，收案量剧增至204件，应诉案1件；2001年，收案201件，应诉案32件。整个广州市的行政复议机关，1999年收案539件，2000年收案量攀升至745件。就全国范围而言，2001年，全国行政复议案件突破8万件大关，达到历史最高点。
当然，这些数字不能完全说明问题，但是，前后的反差，至少说明，《行政复议法》在一定时期内重建了公众对复议制度的信任，强化了公众运用复议制度来解决行政争议的意愿。但是，没多久，复议收案量就开始一路走低，一些地方和部门出现了受案数量的负增长，同时，复议机关的应诉案件却急剧增长：例如，2000年以前，广州市政府法制办行政复议处应诉案的收案数从未超过5件，2001年则猛升至32件；在2000年后，整个广州市行政复议机关的应诉案的收案数则几乎翻番式的增长：1999年是110件，2000年是243件，2001年是280件，2002年是410件，2003年是795件。尽管同一时间，行政诉讼案件的数量也出现了类似的下滑现象，但考虑到行政复议不收费和更便捷的特点，考虑到最近几年是中国社会各种矛盾空前爆发乃至激化的时期，考虑到各地信访案件数量长期居高不下的现实，可以说，行政复议案件数量的下降和服役机关应诉案件的数量的上升，至少说明，《行政复议法》可能没有按照原有的计划得到很好的实施，没能实现在行政系统内部解决行政争议的预期目的，或者说它制度设计可能还有诸多缺陷；制度没有很好实施，归根结蒂，也还是因为制度本身有缺陷。
与原有的10章57条复议条例相比，复议法只有7章43条，而就在大致相同时期，台湾地区制定和公布的《诉愿法》则有101条。我国现有的复议法比较抽象，缺乏可操作性；对很多问题，复议法只做了原则性规定，对该原则的具体实施，复议法则不置一词，留归地方立法补充。各级行政复议机关和复议人员在严格依照《行政复议法》审理案件时，普遍感觉办案程序和规则不具体，难以遵循；复议机构本身不独立，很难充分发挥作用；复议案件的审理程序不规范，复议案件的内部审批环节繁琐，限制了行政相对人的参与权利，损害了复议工作的透明度，也降低了行政效率；而且在很大程度上阻碍相对人形成稳定的预期，影响了复议工作的公正性和公信力；抽象的执行和监督等责任机制也难以落到实处。笔者认为，《行政复议法》的制度进步虽然巨大，但是，起草者们的修正只是基于对复议过程中不良现象的直接应对，没能考虑到现象背后的深层原因；没能把个别的不良现象与整体结构联系起来。复议法的进步只是量的改善，没能实现复议制度的结构性变迁。
《广州市行政复议规定》：执行和补充过程中的制度进步试验
在我国的法制建设过程中，很多重大的制度进步都是先从地方开始的。地方立法的使命是在不抵触中央立法的前提下（在我国法律体制中，地方政府立法的标准是“根据原则”，笔者认为，“根据原则”是不恰当的，应该采用“不抵触原则”，本文对此不予展开），执行和补充中央立法，并根据地方的特殊情况和需要，制定具有地方特色的规范。由于地方立法机关最贴近现实，最能敏锐地感受到民众的需要，有最丰富的经验，因此，在满足地方法律需求的同时，地方立法还为全国的法律变迁作出了贡献。有时，地方立法中被证明有效的规范和制度被中央立法所吸收；有时，对某些事项，往往是先由地方制定规范，待条件成熟后，再上升为中央立法。地方立法通常是中央立法的智慧来源。陈端洪先生把这种在执行和补充的过程中试验和创新的立法思路，称作试验主义。（陈端洪：“立法的民主合法性与立法至上”，载《中外法学》，1998年第6期）
我国的法律进步，一言以蔽之，即法制的现代化。现代化的进程是从东南沿海开始的。因此，东南沿海城市的地方立法经常是中央立法最集中的智慧来源。就行政复议而言，广州市一直走在兄弟城市的前列。在此仅以《行政复议条例》颁布和实施的第一年为例说明之。复议条例早在《行政复议条例》发布（1990年12月24日）之前，广州市政府就于1990年11月成立了行政复议机构，即广州市政府法制局行政复议处。《行政复议条例》实施后仅一个多月，广州市政府就受理了第一起行政复议案件。在《行政复议条例》实施的第一年，广州市政府建立了行政复议案件统计制度和应诉资格制度；颁布了《广州市行政复议案件办理程序规定》和《广州市行政复议管辖实施办法》；举办了三次大型的宣传和咨询活动；受理行政复议案件504件。这些都给兄弟城市的复议工作提供了丰富的素材。《行政复议法》公布和实施后，广州市采取包括媒体和咨询在内的各种形式，大力宣传复议法的相关知识；并把复议经费纳入了市财政预算；多数复议机构充实了人力，复议工作者的素质也有大幅度的提高；各复议机关还根据各自的工作职能和特点，大力推进制度创新，确立了一系列保证行政复议法实施的制度。
为了充分实施该法，2003年，广州市政府依据自己在复议工作中的经验，在不抵触《行政复议法》的前提下，为了在广州市高效地开展行政复议工作并化解纠纷，贯彻执政为民的理念，确保行政复议制度能真正便民、亲民并取信于民，广州市政府起草了《广州市行政复议规定》（下称《广复》）。该规定遵循公正、公开和民主的原则，对行政复议的程序等问题做了全面细致的规定。
《广复》共14章，104条。第一章是总则，规定立法宗旨、适用范围、基本原则、激励机制和复议经费等问题。第二章用五个条文专门规定了行政复议的工作机制，这在《行政复议法》中只有一个条文。在第四章，《广复》把“行政复议参加人”单列出来，分成四节，用十四个条文加以规定。《广复》的第五至八章和第十章对行政复议的申请、受理、审查、决定和送达规则做了详尽的规定。第九章专门规定了证据问题。第十一章规定行政复议的执行和监督，第十二章规定行政赔偿和补偿，而在《行政复议法》中，这两章都被放在第五章的“行政复议决定”中。第十三章规定法律责任。从结构上看，《广复》比《行政复议法》更加具体详尽，可操作性有很大提高。
其中，有不少条文、制度和原则是很具特色的创新。其一，在立法宗旨中，《广复》更加强调对公众权益的保护和对行政机关的监督。《行政复议法》的第一条，把“保障……行政机关依法行使职权”也作为立法宗旨之一，“维护或保障行政机关依法行使职权”不是复议法的目的，这已是学界的共识。行政复议的本质是：通过监督行政机关依法行使职权而为相对人的法定权益提供保障和救济。依照这种基本原理，《广复》的第一条把行政复议的宗旨确定为：“规范本市行政复议工作，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。”其二，《广复》还建立了对复议工作者的激励机制。写在纸上的制度本身是死的，它必须靠人来推动和实施。人总是避免和减少痛苦，追求和增加快乐，避苦取乐。良好的制度设计必须奠基于对人性的深刻洞察之上，确立适当的责任和激励机制。《行政复议法》确立了专门针对复议工作人员的责任机制，但却没有确立激励机制。责任机制只能导致人“但求无过、不求有功”，显然不利于复议工作的健全开展。要想让制度成功运作，立法者不能只让那些犯错者受到惩罚，还必须让那些素质高、付出多和责任风险大的人能获得更多的报酬、更有效的激励和更大的快乐。《广复》在这方面为全国复议制度改革提供了范例，其第四条规定：“对在行政复议工作中做出突出成绩的单位和个人，各级行政复议机关应当给予表彰和奖励。”其三，《广复》把因公务员的录用而发生的行政争议纳入了复议的范围。我国法律界有一种普遍的误解：凡涉及公务员的行政行为，都是内部行政行为，由此引发的法律关系属于特别权力关系，不属于复议的范围。这是值得商榷的。公务员录用行为不是内部行政行为。内部行政行为，是行政主体在内部行政组织和管理过程中作出的，它只对行政组织内部生效；外部行政行为，是行政主体在管理外部社会的过程中作出的，它的对象是普通的相对人。这种划分的意义在于，二者适用不同的救济途径。内部行政行为，不可以适用复议程序。公务员录用行为，实质上是行政机关在录用一般公民、并使之转化为公务员的过程中、针对社会上的普通公民所实施的行政行为：或者他成为公务员；或者他不成为公务员。因此，录用行为是外部行政行为。正是基于这些考虑，《广复》在第十二条列举式的排除规定的第三款特别强调：“行政机关作出的行政处分和考核、任免、升降、辞退、回避、退休等人事处理决定及相应的工资福利待遇等事项的处理决定”不属于行政复议的范围，“但录用除外”。从人权保障的视角看，这是一项进步。其四，《广复》建立了行政争议的协调制度。主流理论认为，复议不适用调解，理由是：这是由行政机关职权的公共性决定的。行政职权是一种公权力，对行政机关来说既是权利也是义务，行政机关无权处分自己的权力。笔者认为，这一观点不成立。虽然对于严格的羁束性的法定职权，行政机关无权处分，但是，对于当代行政机关行使的大量自由裁量权，法律则是允许行政机关处分的；另外，权利只是法律的形式，行政职权背后的实质乃是公共利益，申请人的权利是他的个人利益，这两种利益则是完全可以相互妥协平衡的；正是这种背后深层的利益的可妥协性，决定了行政纠纷是可以通过协商和调解而得到解决的。复议不适用调解的认识，已不符合中国行政复议的现实运作，在我国，大量的行政复议纠纷都是通过调解和协商而解决的。正是基于上述考虑，《广复》规定：“在审查过程中，行政复议机构可以通过协调解决争议。”
此外，《广复》还从平衡公平和效率的原则出发，规定了合议和独任制度、集体讨论制度、专家征询制度和委托决定制度；在参加人问题上，《广复》确立了复议代表人制度和组织作为代理人的制度；在复议申请问题上，《广复》确立了申请人对申请材料之真实性的声明制度；在保障复议当事人的程序权利方面，《广复》也在《行政复议法》的基础上，向前迈出了一大步；结合行政复议的实践，在借鉴行政诉讼证据制度的基础上，《广复》还对行政复议的证据制度作出了比较系统的规定；《广复》还通过赋予申请人以举报权，确立了行政复议法律责任的启动机制。这些创新条款，实际上提出了中国复议制度改革在新的时期如何深入的问题。不论是在观念层面，还是在实践层面，《广复》都在一定程度上触及了中国复议制度背后的深层结构，为中国复议制度深层的完善和改革作出了重要贡献。
（《广州市行政复议规定释义》，陈里程主编，新世界出版社2005年11月版，45．00元）
剧作家不能缺位
■ 陈四益
随着夏衍、曹禺、吴祖光的离去，在我的记忆中，已经很少听到“剧作家”这个词儿了。在这之前，郭沫若、老舍、夏衍、曹禺几乎都是家喻户晓的人物。有些老剧作家，或因去世太早，或因久无新作，或如吴祖光那样因落入“二流堂”和“右派”双网，二十年间除了挨批，照例不准“出名”、“露面”，剧作也不能上演，因此一度少传人口。但不管怎样，“五四”以来，在中国的戏剧运动中，剧作家始终是比演员、导演更受尊重的。
好像是从“文革”前后江青大抓“样板戏”开始，剧作家“隐退”了，这种“隐退”，并不是在戏剧活动中缺位，而是为的突出“旗手”的作用。“姜太公在此，诸神退位”——“江太婆”在此，剧作者、导演、演员也都成了她的垫背。谁若敢说哪个戏是他写的，那就像篡位夺权一样为“旗手”不容。既然中国革命的成功归功于一人已有先例，那么“文艺革命”归功于一人也就不足为奇了。
但是，不曾料到的是，“旗手”已经倒台，“文革”已经结束，导演、演员均已复位，唯独剧作家归位未久又告“隐退”。大众传媒数以千计，娱乐版也如春草丛生，戏剧评论（姑且称之为评论）大都只是围着演艺圈的所谓“大腕儿”转，而且关注点多在趣闻、艳闻，于表演、导演的艺术已经着墨甚少，哪里还有馀墨泽及文学剧本的创作。因此，在耳目依赖传媒的群体，或许知道戏的故事，知道几位演员，知道导演，唯独不会记得的是剧作者。然而，剧本剧本，一剧之本。设若没有好的剧本，戏剧艺术岂非成了无本之木！
“大腕儿”们有些飘飘然忘乎所以了。他们一露脸，观众便如痴如狂。他们即兴来上几句，观众便欢声雷动。这其中究竟几分真情、几分排演，无须细究，但确实令他们产生了一种幻觉，觉得自己无所不能——哥们儿只要凑把凑把，或者在技术上玩点俏儿，就会征服观众。虽然他们不乏聪明，但无论思想与文化，大都欠点底气，弄出来的东西新巧有余，宏大不足，终于成不了大气候，而剧作家又因缺位多年，渐渐为一些大腕儿们雇佣的策划、写手替代。这些策划、写手，注重于商业利益，或许也可以编出腾挪跌宕的故事，或许也能赢得丰厚的票房，但思想的肤浅、知识的贫乏几乎成了通病。一时轰动的作品时有所闻，经久耐看的剧作，实属寥寥。
所幸的是，在这转型期中仍有一些剧作家不为时尚所动，始终把人的价值、社会价值、艺术价值，作为戏剧创作的最高追求，为这个世界留下了一些传统意义上的经典，是商业化浪潮席卷下，不多的孤岛。郭启宏就是其中成就杰出的一位。
郭启宏于上个世纪六十年代初毕业于中山大学中文系，并非戏剧科班，但他有一位老师——王季思——是著名的中国戏剧史专家。那时大学中文系毕业生并不能按照自己的兴趣选择工作，倒是工作分配决定着个人此后的发展。所以我不知道究竟是王季思先生的中国戏曲史激发了他对戏剧的兴趣，还是一锤定终身的工作分配逼着他迷上了戏剧。但不管怎样，这两者显然都影响了最终的结局。
中国现代的剧作大家，有两类：一类专工话剧，如夏衍、曹禺、老舍等，一类则兼工话剧与戏曲，如欧阳予倩、田汉等。郭启宏属后一类，而且是从戏曲创作转入话剧创作，又在话剧创作的同时，继续戏曲创作。中国本土的戏曲和从西方引进的话剧，既有相异又有相通之处。一个剧作家兼事两种戏剧样式的写作，使他得以糅合二者的特色。看郭启宏的话剧《李白》，有戏曲的韵味；看郭启宏的昆曲《浣纱记�
