明清中央辅政部门的演变-第1章
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世纪中叶以后，中国封建社会进入它的晚期，其疆域、人口增长、社会经济的发展水平都存在着自己的特点，君主专制权力高度膨胀，封建国家典章制度更趋成熟并日益暴露其衰朽。这一历史阶段上承2000余年封建制的发展，下启半殖民地半封建社会的开端。在政治制度上，许多适应封建社会晚期的组织形式和工作程序规则，规定得比以前任何朝代都更为周密，而这些，基本上都是在明初奠定下规模的。清朝则在明朝体制的基础上结合满族的特点和需要加以增补改动，即所谓“请沿明制”。
明清两代的中央辅政机关是围绕着加强君主专制，加强中央朝廷对全国的控制和指挥而演变的。
一、明初中央国家机关体制
明初中央国家机关的设置，基本上仍然是沿袭起义时期的组织体系。在中央朝廷，设置中书省、都督府、御史台等三大机关系统，保留了三大府分理行政、军事、监察事务的制度。三大府在主管工作范围内拥有较独立的职权，其中尤以中书省的权力最重，它直接领导从原来的钱谷、礼仪、刑名、营造四部发展而来的吏、户、礼、兵、刑、工六部，以及其他中央和地方的行政部门，“总揽政事”。都督府也掌有较集中的军事指挥权。在地方上，也保留了设立行中书省、行都督府、提刑按察司，而由行中书省统一指挥全省军政监察司法事务的办法，权力也较集中。
形成这样的国家机关体制并不是偶然的。第一，起义期间，朱元璋集团及其掌握的政权组织斗争的主要对象只是元王朝和其他实力集团，在机关的设置和活动上首要的是服从于赢得战争的胜利。在最早阶段，朱元璋设江南行中书省，自总省事，所以当时的江南行中书省实际上是由朱自任首长，一切权力紧紧掌握在自己手里。其后，随着占领地区的不断扩张，在当时斗争激烈的情况下，分给某些带兵将领或地方官以较大的军政权力是无可避免的。第二，在当时的形势下，起义集团还来不及建立长期性的完备的国家机关体系，在职、权、责备方面也来不及精确地划分，在很大程度上还只能仿效元朝及其他朝代的旧制度，不得不采取了许多权宜性的措施。即使如此，我们也必须承认，这套政权机关在推翻元王朝反动统治缔造明王朝，促进当时中国的统一和繁荣等方面，还是有过巨大贡献的，’白是其后明王朝规模巨大的国家机器的基础。
但是，当明王朝已经建立井初步巩固以后，这套组织形式就显得愈来愈与高度中央集权的政治制度相矛盾了。在中央朝廷之内，中书省和都督府等部门拥有较独立的军政大权，易于形成权臣专擅，是和大力推行君主集权政治直接抵触的。在中央和地方机关的关系上，地方机关独当一面的状况也易于形成尾大不掉，阻碍统一集中。朱元璋继承和发展了中国封建社会历代最高统治者的治国秘诀之一，即在国家体制上极力做到中央权重，地方权轻；君主集权，臣僚分权；君主有掌握一切重大决策，亲自驾驭国家机器运转的权力，而各机关部门的职权则必须做到互相制约和监督。因此，明初对国家机关的设置和职权的划分进行较全面的变革和调整，就成为无可避免的了，而首当其冲的，当然是对中央辅政机关的改组。
二、明初撤销中书省，废除丞相制度
明初的中书省组织庞大，职权很重，这一部门远承古代的宰相（丞相）制度，近袭元朝中书省“录军国重事”的旧制。省内设左、右相国（后改为丞相）为长官，还设有平章政事、左右丞、参知政事等高级官僚，以及作为职能办事人员的左右司郎中、员外郎、中书舍人等等。吏、户、礼、兵、刑、工六部仅是中书省下属的机构，六部的领导人尚书、侍郎等不过是丞相的属员。当时的中书省不但有“综理机务”的职权，而且全国各级各部门给皇帝上的奏报，也规定要“先白中书省”，一切以皇帝名义发出的诏令谕旨，也经中书省再下达，俨然是设置在皇帝和国家机关中间的一级权力部门，是必要的中转站。任丞相的人更是仅处在皇帝一人之下，高踞于百官之上的权要，明初最早任李善长，徐达二人为左右相国（丞相），李是文臣之首，徐是军队之帅，其余担任过丞相职务的李文忠、汪广洋、胡惟庸等人，也全是勋贵之臣，这更说明中书省的位尊权重。应该说，设置中书省这样的部门并授予如此重权，不仅是与中国封建社会政治制度近2000年来不断压抑相权以尊君权，不断防范和限制臣权有任何侵犯君权的发展趋势相抵牾的，而且也不符合封建社会晚期高度君主专制统治的需要，更是为全力独揽大权的明太祖朱元璋所不能接受的。据历史记载，胡惟庸任丞相时，“专生杀黜陟，以恣威福。内外诸司封事入奏，惟庸先取视之，有病己者辄匿不闻。由是奔竞之徒，趋其门下”①。洪武十二年（公元1380年），朱元璋以“谋反”的罪名杀了胡惟庸，并宣布对中央朝廷的官制作大幅度的改变。
其实，胡惟庸案不过是一个偶发的事件，说胡惟庸通谋日本和蒙古进行叛变是缺乏可信证据的。问题的实质在于，朱元璋对于中书省在自己执行皇权时造成掣时和潜在的威胁，早就高度不满和戒备。再加上，胡惟庸恃功骄纵，跋扈揽权，更促使矛盾激化，朱元璋终于作了断然处置。在此之前，朱元璋就曾几度要削减中书省的权力，取消胡惟庸等以丞相身份通过中书省对各级国家机关的控制，如在洪武十一年（公元1378年）三月下旨，“令奏事毋关白中书省”，明显的意图是要限制中书省的职权，但这还不能从制度上根本解决问题，矛盾仍然相继出现，最终撤销中书省，废除丞相制遂难以避免。
洪武十三年中央官制的改变，包括以下几方面的重要内容：1。撤销中书省，宣布永远废除丞相一职。朱元璋特别强调自古以来丞相制度的“弊端”，“自秦始制丞相，不旋踵而亡。汉、唐、宋虽有贤相，然其中多少人专权乱政”①。他规定，废除丞相之后，“事权归于朝廷”，“嗣君不许复立丞相，臣下敢以请者，置重典”②。2。提高六部的官秩职权，直接由皇帝领导指挥。3。将统领军权的大都督府分为中、左、右、前、后五军都督府。这样的变动，实质上就是在行政上，由皇权完全兼并了相权，皇帝实际上是总尚书；在军事统率上，则是爪分了臣下的指挥权，皇帝实际上也是总都督。一切最高的军政权力完全集中掌握于一人手中，并在制度上获得保证。朱元璋意图一劳永逸地解决历史上长期存在的皇权与相权、帅权的矛盾，希望使自己的统治安如磐石。
但是，事态的发展难以尽符主观愿望。首先是，以一个人的时间精力来驾驭一个封建大帝国国家机器的运转，是极难做到的。仅供武十七年（公元1384年）九月十四日到二十一日，八日之间，收到中央和地方各部门的奏件就有1660份，其中反映的事件共有3391件。要求皇帝一一亲自批答如此浩繁的章奏，一一裁决如此众多的事件，显然是不可能的。“密勿论思，不可无人”①。设置一定形式的辅政机关仍然有必要。
三、明代四辅官制度的设立及其失败
所谓四辅官，是仿效古代设立三公四辅的传说设立的。据说周文王就设置过四辅官。朱元璋在宣布永远废除丞相制度后，便从古代的官制、官名中找依据，企图建立一种符合自己需要，有用而无害的辅政制度。
四辅官是在洪武十三年（公元1380年）九月设置的，时在宣布撤销中书省、永废丞相职任半年之后。朱元璋为决定设置四辅官，曾经“告太庙”和谕示全国，要求四辅官承担起“论道经邦、理阴阳、顺日时”的职责。其具体做法是，在全国挑选一些“学问该博，德行敦厚”、“善属文，勤慎好学”、“精通经籍”的“耆儒”、“宿儒”到中央朝廷来协助皇帝做一些具体工作，诸如：“命吏部，凡郡县所举诸科贤才至京者，日引至端门庑下，令四辅官、谏院官与之论议，以观其才能。②”“命刑官听两造之辞，果有罪验，正以五刑。议定，然后入奏。既奏，录其所被之旨，送四辅官、谏院官，给事中覆核，无异，然后覆奏行之。有疑漱，则四辅官封驳之。”③可见，四辅官的职任主要在于协助皇帝复核诸如人事、司法等有关工作，当然，也要承担一些文书处理业务，参与研究一些指定的问题，有时也应召和皇亲“讲论治道”，但从未受权直接处理任何重大的政务。朱元璋虽然在敕谕中也称四辅官等为“辅臣”①，“位列公侯都督之次”②，秩正三品，但实际上却是只责成他们办事而不予以任何实权，目的是严防四辅官制度重蹈中书省的覆辙。为此，在人选上，主要是精选一些“高年笃厚”的人来充任。所谓“高年”，即大都是七八十岁的老人；所谓“笃厚”，即不必具备实际政治经验而又绝无政治野心。据历史记载，曾先后担任过四辅官的有王本、杜佑、龚、杜、赵民望、吴源、何显周、安然、李干等共九人，其中前七人均为“年高耆儒”，是久处田间的老夫子。安然原为元末山东行省的左丞，人明以后担任过御史大夫，算是九人中唯一有行政经历的人；李干虽然在元末曾任翰林院编修，但入明以后一直在原籍教书，基本上也是一个“着儒”特别是，以上九人中没有任何一人是与功臣勋旧集团有什么牵连的。在具体使用上，朱元璋又精心设计出一套立足于防范的办法，那就是，“以四季均职于四辅”③，即以春、夏、秋、冬四季分名其官，春官只在春季任事，而且在春季三个月中，每月也只上班一旬，如其中的龚被任为春辅官，但春季三个月，每月只有下旬十日是他的班期④；又如杜佑，亦为春辅官，却是每月中旬十天才能视事⑤。这样人为地造成有间断地让官员们“一月内分司上中下旬”⑥办事的办法，在中国政治制度史上是仅见的。经过朱元璋这样独出心裁的驾驭控制，从各方面堵塞了四辅官制度的“弊端”，自然无虞于发生任何侵扰到皇权的可能。但与此同时，四辅官制度也就失去了它本身存在的必要性，因为这些老朽儒生们虽然无能进行颠覆，但也不能有效地起到辅理政务的作用。这些人不论在阅历上或精力上都难胜委任，有时还迂腐误事；再加以从制度上切断了工作的连续性，遇事不知前因后果，也难免产生许多原来可以避免的失误差错，无法满足朱元璋的要求。不多久，便纷纷“引疾”、“致仕”、“以老还乡”，或被“撤免”。洪武十五年（公元1382年）七月，朱元璋宣告撤销四辅官制度。这套制度存在的时间不到两年，是一次失败的试验。
四、明代内阁制度的建立和职权的演变
明初在撤销中书省，废除丞相制度，改用四辅官而又证明不副职任之后，乃改用内阁制度以作为皇帝的辅政部门。
内阁本来并不是一个机关部门的名称。最早，朱元璋使用翰林院的学土、编修、检讨、修撰、侍读等所谓文学侍从官员来协助做一些文墨工作。具体职责是帮助皇帝阅看各机关送来的章奏和执行封驳的工作，根据皇帝的意图草拟处理意见等等。这些人并不能参与重大政务的研究，更不能独自处理什么问题，仅是由于他们经常在宫廷殿阁之内工作，随时听候皇帝的传呼差使，逐渐才被称为内阁学士或大学上。彼调来的人有的便被称为“入阁”。
初期内阁的职权完全不能和原有的中书省相比拟，内阁大学士更不同于丞相，当时规定，内阁大学士之下不得设置任何宫属僚佐，内阁大学士本人也不过是五品小官，仅能遵命办事，不得干预各机关的事务，不得参署诏令，更不得以部门或个人的名义发出任何指示命令，各机关奏事也不许关白内阁。可见，当时的内阁完全是一个辅助性的办事机构，所谓大学士也不过是一些与皇帝比较接近的文书工作人员而已。他们的职任仅是“详诸司奏启”，只能使用“翰林院兼平驳诸司文章事某官”的名义①，可见纯是事务性的，而非政务性的职务。洪武时期的内阁及其大学士，“职卑位微”，“帝方自操咸柄，学士鲜所参决”②。
朱元璋一反自秦以来将内侍人员逐步升格为正式朝官的做法，而是将已定型的国家机关和职官重新贬降为侍从。这样的模式曾经维持到他去世为止。其所以能勉强试行了十多年，主要是由于朱元璋本人具有着不同于其后代皇帝的优异条件，他“肇迹民间”，“备历艰难，饱谙物态”，作为创业开国之君享有极高的权威，又具有丰富的政治军事经验和才能，并且极勤于政事，所以能够以这样的体制推动当时国家机器的运转。但这是变局而非常局，可以适用于一时，而难垂诸久远。因为，由一个全能的至高无上的皇帝大权独揽，小权不放，事必躬亲地履行全部统治职能，事实上是绝难世代相承的。
到明成祖朱棣统治时期，内阁及其大学士的实际职权便已发生明显的实质性变化。朱棣采取一种渐进的过渡形式以修正其父手订的中央辅政体制。他在篡位胜利之后，立即在全国范围内精选了解缙、胡广、杨荣、杨士奇、胡俨、金幼孜、黄淮等七位年轻有才能的士人进入内阁，并对他们放手重用，在诸如有关和战、立储、用人、征调或蠲免赋役等重大军国政务上，都征求他们的意见，有意识地吸收他们参与论议国家的核心机密。终朱棣当政的永乐时期22年，内阁学士的品秩仍然是不高的，一直都不过是正五品的官阶，但实际上，他们经常能参与对重大政务的研讨，甚至对于六部的要政，也可以在御前进行更高层次的审议，以供皇帝参考。
到了洪熙（明仁宗朱高炽）、宣德（明宣宗朱瞻基）以后，情况发生了进一步的变化，内阁的地位和作用又有了进一步的提高。因为朱高炽和朱瞻基登位时，朱棣时期任用的内阁大学士如杨荣、杨士奇、杨溥等人都还在位，以前朝旧臣元老的地位和熟谙政务的身份辅政，年幼的皇帝不能不把很多政务交给内阁办理，内阁的权力就逐渐加重。及至正统（明英宗朱祁镇）以后的历届皇帝，差不多都是荒怠懒惰或宠信宦官的人，有人20余年不上朝办事，国家的日常事务更只能推给内阁办理。本来规定，内阁只能承旨办事，内阁大学士不过是备顾问的辅助人员，但事实上，他们逐渐担任了代替皇帝草拟诏令敕浩的工作，还负责起草批复奏章的“票拟”任务；本来规定，六部及其他国家机关均由皇帝直接领导，内阁大学士的品级和权力均远较六部尚卡低（原来规定内阁大学士为正五品官，尚书为正二品官），各单位有事不得关白内阁，但后期的大学士有些兼任尚书之职，有些还享有太保、太傅、少保、少傅等崇高政治称号，官阶又更定为正一品，六部尚书有事只好请示内阁大学士，又演变为实际上是内阁属吏的状况，基本上恢复了中书省统率六部的办法。在内阁大学士中又按地位高低顺序，分为首辅、次辅、群输，首辅“偃然汉唐宰辅，特不居丞相名耳”①。在这种情况下，便相继出现了像夏言、严嵩、徐阶、高拱、张居正这样的“权相”。朱元璋关于永废丞相的规定事实上被完全破坏了。
内阁政治地位的明显提高，主要表现在掌�
