在不确定的世界-第48章
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共和党的头面人物这样认为，政府不以减税的形式把财政盈余还给公众，“华盛顿”就会想办法把钱花掉。另外一个版本的说法是，财政盈余本来就是人民的钱，应当还给他们。这些说法在政治上都是很精明的，但又是简单幼稚的，在许多方面都是误导的。如果被说成是“花钱”，没有人会喜欢政府所做的事。但政府开支中占绝大部分的主要项目——从社会保障到医疗保健再到国防、执法、教育和环境保护——都获得了广泛的公众支持。实际上，即使是减税支持者中的保守派也不愿意削减这些广受欢迎的项目，他们甚至会在痛骂“花钱”的同时投票支持增加这些项目的开支。这些项目属于人民，正如来自税收的美元属于人民一样。如果减税没有相应的开支削减相伴，就会扩大联邦债务的规模——这一债务同样属于人民。
布什政府的减税办法在财政问题大辩论中开创了一个新的阶段，一种财政纪律的效果和减税对经济增长的作用之间的持续不断的冲突。这种主张起初是在1980年总统竞选过程中开始对政策产生重要影响的，当时一群被称为“供给学派”的保守派名声大噪。供给学派的理论核心是较低的边际税率会促使人们“供应”更多的劳力，工作更多更勤奋，从而提高增长率——而这种对增长的正面影响是如此巨大，以至于在减税之后政府的税收收入实际上会增加而不是减少。
乔治·H· W· 布什是1980年大选中罗纳德·里根争取共和党提名的竞争对手，他把这称之为“伏都经济学”。里根的顾问们也并不都相信这一理论。某些负责任的保守派人士知道，要缩小政府的规模是困难的，因为大多数规模很大的支出项目都是很受人们欢迎的。减税似乎提供了一种绕开这一政治问题的办法。这种理论认为，如果政府的收入减少，支出就会不再增长甚至可能被迫缩减。尽管有这种理论，整个80年代的政府支出持续不断的、大大的超过抵消减税所需要的水平，而里根政府和国会对此均表赞同。其结果就是80年代巨额赤字以及在90年代初仍然不断增加并且被即将缷任的政府预计将在未来的一年中继续增长的赤字。
政府有周期性赤字——即与衰退或经济放慢相关的短期和暂时性的赤字——并不一定是件坏事，有时可能完全是合理的。凯恩斯经济学明确提倡通过临时性地增加开支或临时性地降低税收以对付衰退而导致的周期性赤字。60年代与70年代，某些接受了这一理论的自由派民主党人还在凯恩斯经济学中找到了合意的观点来倡导项目开支永久性的增加。但里根减税与里根时代的国防开支增加结合起来，造成了非常不同的情况：出现了庞大且难以消除的结构性赤字，即使在经济状况较好时也持续存在。1984年沃尔特·蒙代尔和1988年迈克尔·杜卡基斯在竞选中都认为这一结构性的赤字对美国经济是重大的长期性威胁。实际上，他们没有得到任何回应，因为理解这一问题的人非常少。蒙代尔在几年后对我谈起过他未能以一种人们能理解的方式来讨论赤字问题的挫折感。
到1989年底，赤字已经开始严重影响经济。人们开始明白，80年代末90年代初困难的经济状况和赤字有着某种联系，从而改变了讨论这一问题的政治氛围。到1992年底，赤字已经占GDP的4。7％——近3000亿美元。解决这一赤字是克林顿竞选主张的中心内容。克林顿如此专注于这一赤字问题的原因之一，就在于他不仅损害经济而且损害人们对政府的信心，限制了政府处理人们所关心的问题的能力。尽管克林顿赞成在许多领域削减开支，但他想要政府在其他领域更加活跃。
第二部 第54节
克林顿就任后，财政大辩论销声匿迹。1993年，辩论是在克林顿经济计划——包括增加政府收入，主要措施是对纳税人中收入最高的1。2％的人增税以及小幅征收汽油税——的支持者与主张任何形式的增税都会损害经济增长的反对者之间展开的。供给学派的忠实拥护者如杰克·肯普和《华尔街日报》的保罗·吉格特认为我们的经济计划会损害经济，导致更多的人失业。某些人预测得甚至更为具体。“我相信这在明年就会导致衰退，”当时纽特·金里奇曾说，“这是民主党机器制造的衰退，他们中的每个人都必须为此负责。”
1993年的赤字削减计划是对供给学派理论的一次检验。工作机会的丧失，赤字的增加和衰退，供给学派支持者所预测的这些现象都没有出现，经济却连续8年表现卓越——这是有史以来最长时间的连续经济增长。失业率从7％下降至4％，相应地在私营部门创造出了2000多万个新工作机会。在国内生产总值以平均每年3。5％的速度增长的同时通货膨胀率仍然很低。1995年到2000年间生产率的平均增速达2。5％，是70年代初以来从未有过的高增长水平。包括黑人和拉美裔在内的贫困率大大下降，高收入和低收入人群的收入都有了增长。1998年，预算在近30年来头一次实现了平衡。
克林顿总统的经济计划对这些状况的实现有很大贡献。这种成功引起了某些保守派人士极大的愤怒，他们眼看着一种自己极力反对的政策带来了自己曾断言不可能出现的情况。从那时起，他们就一直在努力寻找其他的方法来解释这种经济状况出现的原因，并诋毁克林顿的成就。在90年代，其中某些人换成了这样一种立场：经济繁荣与赤字的下降和预算的平衡毫无关系，原因在于技术进步和贸易自由化（这两个因素确实都是重要的，克林顿总统也强烈的支持促进其发展）。许多供给学派的人士提出了这样一种看法，认为90年代的繁荣是对1981年里根减税滞后的反应。
我对此的回答是，你甚至可以感谢赫伯特·胡佛，尽管我确实认为从其他方面比如贸易和某些放松管制的方面来看，里根政府确实做出了有意义的贡献。乔治·H· W· 布什的政府也有重要的具有建设性的倡议——在贸易方面、在增加税收以及1990年他制定的新预算规则方面——尽管这些供给学派的保守人士并不经常提起。这些措施是朝重建财政纪律方面迈出的有意义的步伐，尽管还远未满足遏制这种潮流所需采取的措施的要求。因此，在他的任期快要结束时，实际的和预计的赤字都处于非常高的水平且不断增长。
2002年，保守派人士又提出了另一种不同的观点：在18年的牛市之后股票价格的崩溃表明，90年代并不是一个真正的经济健康发展时期。实际上，90年代的经济情况极其有益而健康，但漫长的好时光几乎总是会导致不平衡，从而带来一个调整期。当然，认定某种调整可能无法避免并不排除这样一种重要的辩论，那就是什么样的政策最能把调整的持续时间和严重程度减至最小，什么是长期对我们而言最好的政策立场。我觉得，在这样一个困难的调整时期，我们的政策选择没有达到其中任何一个目的。
1994年，民主党失去了对国会的控制。选举结束后，保守派在政治上采取了攻势要推动新的大规模减税，而这需要通过对医疗照顾和其他项目的大规模缩减来偿付。在1995年政府关门事件之后，非常不得人心的削减这些支出的建议渐渐消失。但是，减税的建议仍然保留下来——这表明减税的支持者通常是多么不愿意承担政治责任，以一种与税收收入的减少相应的方式来削减具体项目的支出。由于具体的削减预算的建议总会得罪人，保守派人士常常主张通过“动态变化”来缓和其减税计划的影响，也就是说将预计的减税成本向下调整，而这是基于供给学派的这样一种理论，减税将会创造出足够的额外增长来部分或全部补偿其成本。
在1996年的竞选中，鲍勃·多尔主张进行全面减税，而这需要在6年内减少5480亿美元。克林顿总统对这一主张的回应是，任何的减税规模都应该小得多。在以前的几十年里，平衡预算的要求一般都是由共和党人提出的，而民主党凯恩斯主义者则认为赤字可以不予理会。里根政府开始改变这种传统的分野，对减税采取了供给学派的主张。而在克林顿任期内，这些角色倒转了过来：民主党人想要坚守财政责任，而许多共和党人似乎对财政后果相对而言无动于衷，只要钱是花在了减税上。
随着克林顿的第二个任期中赤字的消失和盈余的出现，辩论又发生了变化。保守派人士现在主张以减税的形式把所预计的庞大的盈余“还给”纳税人。但盈余用在其他方面似乎能更好地反映美国人民的偏好，我们认为继续坚持财政纪律——在这一情况下，就是开始偿还联邦政府债务——最有利于促进经济增长。此外，一旦婴儿潮一代开始大量退休，社会保障和医疗照顾项目都将面临着巨额赤字。我们确实不能用一般收入提前支付这些未来的债务，但如果政府能够还清他的债务，并且当这些巨额账单到期时处于健康的财政状况中，我们的国家在对付这些问题时的处境就会好得多。
所有这些都是对大规模减税的反驳。但处理这些盈余使民主党人在政治上处于尴尬境地。大多数选民甚至不懂得政府的年度赤字及其累计债务的区别。因此，几乎不可能以一种人们能够理解的方式来解释，为什么我们未来几十年以后才要面对的补贴支付义务意味着有盈余的政府要用这笔钱来偿还其长期债务，而不是返还给纳税人。将这笔盈余作为储蓄来保存，用其来偿还债务，能带来较低的利率，创造更多的工作和更高的生活水平。但这为什么是对的，其理由是很复杂的。为了让人们更好的理解保存盈余的好处，1998年政府将这一问题概括为“先救救社会保障”。这一想法是要抵消以减税方式把盈余还给公众的政治吸引力，并提醒大家如果盈余是他们的钱，那债务也是他们的债务，并将保留盈余与一种容易解释的目的联系起来。这一观点有效地将大规模减税的计划又阻止了好几年。
2001年1月，超越党派的国会预算局预测联邦政府10年后的财政盈余是56万亿美元。由于某种被广泛的认为是不现实的长期沿用的方法论——如，假设过期的税收优惠如研究和开发税收优惠不会再次延长——这一数字可能是夸大的。到2003年9月，在两轮减税之后，高盛公司用更现实的假设估算出10年内的赤字是5。5万亿美元。这个变化幅度达11。1万亿美元，但如果对某些方法上的不一致性进行调整之后，更准确的数字是从盈余到赤字的恶化幅度是9万亿美元。（显然，10年的预测是极其不可靠的，但是实际结果比这些预测还糟糕的可能性似乎要比好的可能性更大些——这些预测都假设会有健康的增长率，而增长率是可能受到这些赤字的损害的。）
尽管起作用的因素有很多，2001年6月和2003年5月的减税是这一逆转的关键因素。国会预算局估计，第一次减税要花1。7万亿美元，包括债务义务（联邦政府所要支付的债务利息，而如果没有减税，这些债务本来是可以偿还的），但这些数字是以减税在到期时确实会“日落”或失效为前提。独立分析家认为，如果减税反而变成永久性的话，成本会更高，加上债务义务会超过2万亿美元。官方对第二次减税的估算是加上债务义务为5500亿美元，这还是以减税会失效为前提的。如果像其支持者所主张的那样减税永久化，10年期内加上债务义务成本将超过1万亿美元。这样，总的减税成本就占总恶化额9万亿美元的大约三分之一，占高盛公司所估计的5。5万美元的大约三分之二。
减税还会损害90年代所达成的有关财政纪律的脆弱的政治共识。华盛顿的自然惯性趋势是通过更多会马上带来更多感激之情的减税或增加开支的法案，而不是采取对长期利益最有好处的措施。庞大的减税尤其是如此有利于高收入纳税人的减税，使在其他领域主张坚守财政纪律变得困难，从而动摇了保持稳健财政政策的勉强的责任感。在早先的财政估算中，联邦债务应当在10年内从占GDP三分之一下降到零，而高盛公司在两年后进行的估算中认为他将在10年后增加到占GDP的50％。此外，在未来的年份退休的婴儿潮人数会迅速增加，抬高医疗照顾和社会保障成本，使随着时间推移而变化的赤字发展前景更加恶劣。
第二部 第55节
赤字重要吗？在这种背景下，财政大辩论现在转向这样一个问题，这就是所预计的这些赤字是否重要。这显然是问题的核心所在。减税的支持者不得不主张他们不重要——或至少不那么重要——因为大规模的减税和稳健的财政状况是无法调和的。而减税的鼓吹者包括乔治·W· 布什的经济顾问委员会主席格伦·哈伯德都向我指出过，赤字对利率有重要的影响，因而也对经济活动、就业创造和增长有重要影响。《华尔街日报》的社论版对赤字会影响利率的理论大加排斥，称之为“鲁宾经济学”。
尽管我受宠若惊，但起初我并不认为这种主张会有什么吸引力。但这种主张一直在高声鼓吹自己，而相反的观点却不是这样。结果，这在我看来彻头彻尾荒谬的观点被当做一种严肃的看法来对待，在一次国会的听证会上，一个就在我旁边的减税支持者居然说已有的学术文献中没有任何东西支持有关财政状况会影响利率的忧虑。
没有任何文献？在经济学导论中你要学的第一件事就是供给和需求决定价格。令我感到惊奇的是，把市场能解释一切作为信条的人不认为债务融资供需中的一个重要因素——联邦政府的财政状况——对利率有任何影响。如果以另外一种方式来表达，这一观点甚至更为明显：当政府借贷时，可用于私人目的的储蓄就减少了，而资本的价格——以利率表示——就会上升。如果财政部停止借贷，而是开始偿还其未偿还的3。8万亿美元债务，私人部门可得到的储蓄就会增加，而利率就会下降。乔治敦大学的罗伯特·卡姆比和他的两个同事所进行的一项研究在听证会举行后完成，发现债券市场利率与未来财政状况的预期存在着极强的相关关系。卡姆比的文章解决了以前只考察利率与当前财政状况的文章的严重问题。将关注点转到利率和预期未来状况的关系上来是合理的：一个5年或10年期债券的购买者主要受到资产生命周期中对利率和债券价格的预期的影响，这应当是合乎逻辑的。
但是，卡姆比的文章并不为公众所知。于是布鲁金斯学会的比尔·盖尔和彼得·奥扎格撰写了一篇55页长的文章，其分析和结论与卡姆比的文章相似。文章引证了其他非常著名的经济学家——包括哈佛的马丁·费尔德斯坦，他也是供给学派税收理论温和版本的主要支持者——的看法来支持预期财政状况对利率
