周末023-第1章

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　　南方周末　　　2004…03…18　15：34：55　

　　□张曙光

　　编者按：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，写入刚刚闭幕的十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，强调依法征收、补偿，受到广泛赞誉。而在土地征收和征用过程中，如何界定“公共利益”，区分公共目的与商业目的，也已成为人们关注的焦点。本文就此问题展开分析。

　　■作为公共目的的土地征用和房屋拆迁，就是因为没有市民的监督和制衡，官员的私人目的，即政绩和形象、经济利益和政治利益，才得以混入了和取代了公共目的。或者说是以公共目的为名，行官员的私人目的之实。问题的关键在于，在有关公共事务问题上，官员究竟把自己与老百姓的关系摆在一个什么位置上。

　　在征地拆迁中，所征用的土地通常用于两种目的：一是公共目的，如用于修建道路、绿地、公园、供水、供电、供气等公共基础设施项目的土地；一个是商业目的，如一般工厂商户用地、商品房开发用地等。两类用地的目的不同，其征地拆迁主体和方法也有别。用于公共目的的土地，征地拆迁的主体是政府及其相关机构，这种征地拆迁带有一定的强制性；用于商业目的的用地，征地拆迁的主体是有关商家，其征地拆迁只能通过双方协商、公平交易达成。

　　在目前的征地拆迁中，我们不仅没有严格区分这两种不同的目的和用途，反而有意无意地混淆这两种不同性质的事物。比如，政府要招商引资，发展经济，大办开发区，在很多地方，这种名目的征地拆迁就混同于公共目的。因为，这些开发区的征地拆迁都是由政府的派出机构，如开发办或者管委会进行的。这里不仅混淆了公共目的和商业目的，而且扭曲了政府职能和政府行为，使政府变成一个积极的市场主体，参与到与民争利的市场竞争活动中去。全国为什么会开办6000多个开发区，就是因为政府在主导征地开发活动。再如，一些工商企业和公司的办公用地，也被一些地方政府的土地管理部门作为公共目的用地而进行征地拆迁。因此，分清公共目的和商业目的，是征地拆迁中首先要明确解决的一个原则问题。

　　作为商业目的的土地征用和房屋拆迁，在遵循政府的土地规划和城市规划的前提下，先要由商家与动迁户进行协商谈判，草签协议，然后到政府部门备案或者审批。不应先是得到政府批准，然后再以政府批准为由，强制农户和城市居民接受征地拆迁。这里的程序设计包含有重要的意义。一是发展商先去政府审批，很容易发生行贿受贿之类的腐败事件。二是在我国目前的条件下，政府的权力过大，老百姓又怕官，开发商就会拿着政府的批文威胁和要挟老百姓。三是先签约后备案，体现了一种市场经济自由契约、平等交易的精神。

　　作为公共目的的土地征用和房屋拆迁，是以政府及其有关部门为征地拆迁的主体，但即使以公共用途为目的的征地拆迁，仍然存在一个是否必要，由什么人认定，采取什么方式和通过什么程序认定的问题。比如，抽象地讲，城市的绿地和广场是必要的，但具体如何搞则存在着一个决策和选择的问题，是否要搞那么多，那么大，建在什么地方，征地拆迁的任务有多大，建设和维护的成本有多大；是由政府城建部门认定，还是由市民决定，是由市民代表讨论，还是召开听证会听取各方面的意见，都必须有一套明确可行的办法。现在是由城建部门认定，甚至是市长拍板定案，然后强制实施，根本不经过一种公共选择过程，既不交由市民讨论，也不听取市民意见，一切都是官员说了算。现在的城市绿地和广场之所以搞得那么多，那么大，就是因为没有市民的监督和制衡，官员的私人目的，即政绩和形象、经济利益和政治利益，混入了和取代了公共目的。或者说是以公共目的为名，行官员的私人目的之实。既然是公共目的，既然拆迁和建设都涉及到公众的切身利益，为什么不由公共决策和公众选择，而要由官员做主呢？

　　也许，官员会说，把这样有争议的问题交给公众讨论，费时、费力、不会有什么结果。其实，非也。经过公众讨论，有的意见会趋向一致，有的看法会存在分歧。这很正常。一致当然好办，分歧也不可怕，可以修改原来的设想，也可以有针对性地做工作。即使这时仍由官员拍板，也与原来不经讨论就由官员决定不同。至于费时、费力，也不见得，工作做好了，征地拆迁、建设维护可能更容易、更节约。因为有了群众基础，达成了意见一致。即使真的费时费力，也是应当的。问题的关键在于，在有关公共事务问题上，官员究竟把自己与老百姓的关系摆在一个什么位置上。立党为公，执政为民，应落实在官员的一举一动之中。

　　（作者单位：北京天则经济研究所中国社会科学院经济研究所）　




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