轮到美国改革了-第17章
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到好处，另外一些会员则认为这样做不公平。
消费者的负担。有的医疗保健制造商协会会员明明可以从这条弃权规定中捞
到好处，另外一些会员则认为这样做不公平。
“我们厂里每年为食品药物管理署代培
15～20名检查员。我厂主管质量
检查的经理人员跟他们紧密配合。跟政府人员顶牛可不是闹着玩儿的。总是
他们占上风。跟他们合作，设法理解他们的难处，别想压倒他们，这样一来，
我们的日子也就好过一些。玩弄政治手腕这一套，不能太贪心，独占好处，
总得作些妥协。众议院法案经过修改后的定稿，是我们能争取到的最佳法案
了。
“我知道有的兼营医疗保健器械生产的制药公司对上市前批准制中的弃
权条款提心吊胆，唯恐这一来医疗器械会非专利化，注册商标不再受保护了，
我本人认为实际上这并不是要害所在。理事会内部在这个问题上吵得一塌糊
涂，直到八月份还在设法取得一致意见，实际上也快达成共识了，只剩下三
家公司在硬顶。会上情绪冲动，火气很大。理事会内在一个问题上闹派别，
这还是头一道。从那时起，我一直在考虑是否需要改组一下委员会，以便保
证继续意见一致。
目前，协会下设各种委员会，是按问题来组成的。其实，公司的类型不
同，受一个问题的影响也就有深有浅。也许我们应该这样来考虑问题，如分
清哪些是专门生产医疗设备的，哪些是生产可植人体内的医疗保健器械的，
哪些又是专门生产一般医院用品的。”
集体行动影响深远
在半导体、电子、生物工艺学、商业性利用外层空间等未来高科技工业
部门，工业界采取集体行动必不可少。集体行动是提高对外竞争能力的前提
条件，因而是提高国民生活水准的可靠保证。本书在前面已经把理由阐述过
了，这些理由在医疗保健器械的实例中得到了充分论证。
集体行动必不可少，因为开拓新技术、新制作方法需要大量投资，超过
了一家公司的财力；在世界市场上技术革新竞争中夺魁，需要知识面之广、
经验之丰富，绝非一家公司所能具备。
要在竞争中取胜的关键，还要看政府政策是在促进还是限制工业。既然
政策影响到一项工业部门的全部企业，企业界同仁就该采取集体行动，以便
推动和协助政府决策人及时确定公众利益何在，态度鲜明，切忌朝令夕改。
各个不同企业孰先孰后，如有冲突时，必须权衡轻重。这种优先次序的安排，
只有政府才有能力，有权威，办得到。企业界必须尊重这一事实，同时尽各
种方式为政府决策人出力献策。
工业界还需要发挥集体行动的力量，来撮合政府的行政与立法部门对公
众的需要达成持久的共识，既推动政府机构，如食品药物管理署、医疗照顾
补贴署，也推动国会下属的小组委员会及其工作人员走到一起来。比如由于
缺乏与国会间的合作关系，医疗保健器械业跟食品药物管理署之间的合作关
系也受到了损害。再以医疗保健器械制造商协会为例，韦克斯曼委员会的工
作人员就拿食品药物管理署寻开心，攻击该署过分讨好医疗保健器械业。要
扭转这种形势，就要求广泛的社会公众意识到工业对外竞争力对美国人民的
重要性。要让公众具有这种新的心态，也需要工业界采取集体行动。政府必
须成为工业界的伙伴。这个伙伴应该高瞻远瞩，拿出一套战略，指明国家的
前进方向。 1989年，政府还没有这样一种战略思想，孟山都公司的总裁厄
尔·哈比森在谈到生物工程学时说，“生物工程界与管理这门工业的政府，
大都是在政治真空当中活动。政界领袖们没有发出明确的信号让大家往前
奔，只花了很大气力去防止走错路，却没有下功夫去保证走对路。。。我们
需要从政府那里获得前瞻性的领导。。政府应该是改革的动力，是发展生物
工业学的催化剂。”工业界要想通过医疗保健制造商协会这类组织采取集体
行动见效，就得具备不少条件。首先，协会会员必须了解本身的利益，也应
清楚本身利益与其他会员利益间的关系。比如，小公司能从协会获得大公司
得不到的好处；大公司也能从协会获得小公司得不到的好处。这种情况是难
免的，只要规定明确，也是可以接受的。其次，全体会员必须理解并承认协
会的宗旨是为整个行业设计与执行一套能提高全行业国际竞争能力的战略，
同时公平对待每个会员，不有意偏袒或伤害任何一个会员。为此，协会必须
利用各个会员的实力、影响与本领协助政府各有关部门决策人搞好本职工
作，照顾到部门间的关系。说来奇怪，帮助政府各部门更加协调一致也许会
成为协会的另一项任务。由于在美国法律与实践当中，分权、鼎立，各自为
政等概念根深蒂固，政府本身竟难于结成一个整体。华盛顿要搞改革，竟要
由工业界来带头。政府无力也不该把改革强加在工业界头上。
补贴署，也推动国会下属的小组委员会及其工作人员走到一起来。比如由于
缺乏与国会间的合作关系，医疗保健器械业跟食品药物管理署之间的合作关
系也受到了损害。再以医疗保健器械制造商协会为例，韦克斯曼委员会的工
作人员就拿食品药物管理署寻开心，攻击该署过分讨好医疗保健器械业。要
扭转这种形势，就要求广泛的社会公众意识到工业对外竞争力对美国人民的
重要性。要让公众具有这种新的心态，也需要工业界采取集体行动。政府必
须成为工业界的伙伴。这个伙伴应该高瞻远瞩，拿出一套战略，指明国家的
前进方向。 1989年，政府还没有这样一种战略思想，孟山都公司的总裁厄
尔·哈比森在谈到生物工程学时说，“生物工程界与管理这门工业的政府，
大都是在政治真空当中活动。政界领袖们没有发出明确的信号让大家往前
奔，只花了很大气力去防止走错路，却没有下功夫去保证走对路。。。我们
需要从政府那里获得前瞻性的领导。。政府应该是改革的动力，是发展生物
工业学的催化剂。”工业界要想通过医疗保健制造商协会这类组织采取集体
行动见效，就得具备不少条件。首先，协会会员必须了解本身的利益，也应
清楚本身利益与其他会员利益间的关系。比如，小公司能从协会获得大公司
得不到的好处；大公司也能从协会获得小公司得不到的好处。这种情况是难
免的，只要规定明确，也是可以接受的。其次，全体会员必须理解并承认协
会的宗旨是为整个行业设计与执行一套能提高全行业国际竞争能力的战略，
同时公平对待每个会员，不有意偏袒或伤害任何一个会员。为此，协会必须
利用各个会员的实力、影响与本领协助政府各有关部门决策人搞好本职工
作，照顾到部门间的关系。说来奇怪，帮助政府各部门更加协调一致也许会
成为协会的另一项任务。由于在美国法律与实践当中，分权、鼎立，各自为
政等概念根深蒂固，政府本身竟难于结成一个整体。华盛顿要搞改革，竟要
由工业界来带头。政府无力也不该把改革强加在工业界头上。
第四，协会（包括全体会员）与政府不是，也不可能是冤家对头，而是
伙伴。尽管激烈争论与分歧是免不了的，也是理所当然的，说到头，双方仍
旧关心增进公众的需求，及早明确稳妥地弄清公众需求究竟何在。如果不承
认双方有这个共同点，企业界与政府又各自的利益都会受到损害。企业界与
政府又各自扮演互不相同的角色，这点必须受到尊重。食品药物管理署的检
查员就是，而且必须是警察。他们就跟大街上的警察一样，必须勤于职守，
认真负责，这是符合整体利益的。话又说回来，企业界胜任本职的能力也必
不可少，应该受到尊重。企业界的能力削弱了，大家也会遭殃。
因此，协会的职能既是个情报交换所，以便互通信息，又是政府与企业
界的教育者。协会是座桥梁，沟通各个政府部门与本行业的各个不同组成部
分，让大家都有一个共同一致的看法，有个整体的前进方向。协会还要树立
标准，制定一致同意的条例，商定共同的立场，约束协会成员个个遵守。协
会还应代表本行业向政府各部门阐明观点，与政府各部门协商，同时向协会
成员转达政府各部门关心的事情，以便在企业界与政府之间形成共识。
会还应代表本行业向政府各部门阐明观点，与政府各部门协商，同时向协会
成员转达政府各部门关心的事情，以便在企业界与政府之间形成共识。
最后，还有一点，需要专门阐述一番，这就是政府官员与政界人物之间
的关系看来在起变化。其他国家包括日本在内，是如此，美国也同样如此。
这种政府官员与政界人物之间的关系，对于采取有效的集体行动，对于办好
一个行业协会，以及对于在一般情况下处理好政府与企业界之间的关系，都
是至关重要的。
过去，行政官员，如食品药物管理署官员，与当选的政界人物，如众议
员丁格尔、韦克斯曼等人，是任务明确，各司其职的。政界人物立法，政府
官员执行。今天，情况绝非如此简单明了，正如哈佛大学肯尼迪管理学院院
长罗伯特·普特兰及其同事在
1981年进行的一项对高级文职人员的专题研究
名著中指出的那样，政府官员正肩负日益增加的政治职能，而政界人物通过
手下日见增多的工作人员则在把越来越多的技术性职能摊过去，在美国情况
尤为严重，结果，“技术讲办事效率，民主讲对意见要有囫音，这两种互相
矛盾的双重要求之间，便产生了冲突。”
普特兰发现，职能混杂，引起“政出多门”，政治与行政领导间界限模
糊，高层文官论政、议政；国会小组委员会里，为行政事务操心。”这种“政
治官僚化，。。官僚机构政治化”造成了美国国会“在制定政策、监督执行
政策方面，起着比欧洲议会更加强大、更加独立的作用”（国会工作人员从
1957年的
5600人增加到
1989年的
15000人左右）。事实上，国会监督十分
严密，“弄得许多行政官员接受来自国会议员的日常工作指导，比从总统那
里来的训示还要多得多。”如果总统与国会议员分属不同政党，目标与宗旨
各不相同，行政官员自然无所适从。回过头来再看前面讲的医疗保健制造商
协会的故事，便可以看清食品药物管理署受到来自各方的压力，既有反对加
强管制的里根总统管辖下的行政管理和预算局，也有法律对管理署职责提出
的要求，还有彼得·布特蒂博士与帕特里克·麦克莱恩对管理署寄予的期望。
医疗保健器械制造商协会决定跟食品药物管理署站在一起，反对行政管理和
预算局，协助该署获得审批与调查医疗保健器械所需的额外经费，认清医疗
保健器械制造商协会的利害关系，更接近于民主党控制下的国会，而不是共
和党控制下的政府。
普特兰对此作了一个绝妙结论：“道德上进退两难的处境，对政府官员
作决策来说是有权无责；对政治人物作决策来说是有权无能。政府官员决策
过多，会引起立法危机；政治人物决策过多，则会带来效率危机。”
看来萨缨尔想说而未说，从医疗保健器械制造商协会的活动反映出来的
想法是：决策者必须把美国工业的竞争能力摆在最优先的地位，作为法律认
可的社会需要；政府工作人员与企业界必须经常相互合作，一致行动，为了
满足提高美国工业竞争能力这一社会需要而换脑筋，改变思维方式。
第五章
第五章
公司与行政管理部门之间，犹如隔着一片汪洋大海，波涛汹涌。更有宦
海激流，兴风作浪，推波助澜，海上漫天疑云，腾起阵阵细浪。有时，刹那
间，营私舞弊狂风大作，竞刮得宦海处处生波。在水门事件期间，里根总统
的私人秘书罗斯·玛丽小姐抛出了一纸名单，1972年里根竞选连任总统时非
法提供巨额捐款的美国大公司统统榜上有名。还有什么美人计、联姻术，什
么国防部采购人员损公肥私，高价包揽蹩足货丑闻。。在日本更有里库德公
司行贿权门，兜售飞机丑闻等等。很难想象，古往今来，天涯海角，不知哪
国首都，不讲行贿、吃回扣，没有好处费、行骗坑人、敲诈勒索这一套的。
没有哪个国家，哪种政治制度，在廉洁奉公的竞赛中，是明显领先的。
仅此一条理由，就足以使在公司和几家政府主管部门之间穿针引线的差
事难当。在政府官员眼里，这些疏通政府关系的经理们只是一味奴颜婢膝，
替本公司的小圈子利益跑腿卖命；在本公司总部，他们的顶头老板却又会怀
疑这帮家伙“吃里扒外”、“卖身投敌”、蜕化变质，或者两毒俱全。这些
人夹在中间，一头的利益要代表，另一头又不得不与之周旋往来。
在美国，干政府事务经理，碰到的难题就更特殊，根源来自对行政控制
的作用以及政企关系的一些传统观念与看法。既然人们认为行政控制碍手碍
脚，但又无法避免，便会主张管得越少越好，企业界的所有权是神授天赐，
不容剥夺。结果，政企关系的特色便是：企业界天生更合理合法。除了市场
以外，加上企业界头上的束缚限制，总是遭到百般怀疑，不经过一番硬顶硬
抗，是不会接受的。虽说，行政管理部门干预企业活动的权利微乎其微；企
业界却有种种权利指望、要求政府支持。这话听起来似乎牵强附会，其实不
然。以美国的大银行为例，拉美国家见它们的债款收不回来了，麻烦是这些
大银行自己招惹的，到头来却要求政府来帮它们收拾烂摊子。事后，政府对
银行的经营方针影响依旧不大，毫无变化。这就叫“自由企业”。
这类想法虽然不切实际，但许多企业界的头头脑脑却总是挂在口上，装
在心里，奉行如故。这样一来，负责与政府打交道的经理便时常左右为难。
一头既要讲现实、讲效率；另一头又得迎合本公司老板的偏见。于是，在美
国讲改革，这类经理就成了争论风暴的中心。因而他们的作用十分重要，格
外惹人注目，至少不亚于负责财务、销售、生产、管理的头头们，甚至更胜
一筹。可是，他们的作用总是没人看到，薪水大抵微薄。在人们眼里，他们
是听候使唤的，是总经理的手下人。他们的创造性与想像力本来应该受到支
持和鼓励，却往往遭到打击窒息。结果大家受害遭殃：公司、政府，大而言
之，整个社会公众，无一幸免。
由于对政府事务经理室的作用，从设立之时起便有争论，这地方又不是
大把赚钱的中心，至少其好处不那么明显，一讲削减成本，就想干脆砍掉拉
倒。谈起政府事务经理室的成果来，总是从短期、消极的角度来衡量，比如
设法促使这件那件议案无法在国会通过之类。其实，搞好企业与政府部门间
的长远关系，尽管对提高公司对外竞争能力作出的贡献可能会大得多，却未
引起重视。
由于对政府事务经理室的作用，从设立之时起便有争论，这地方又不是
大把赚钱的中心，至少其好处不那么明显，一讲削减成本，就想干脆砍掉拉
倒。谈起政府事务经�
