中国城市安全警告-第26章
按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页，按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页，按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部！
————未阅读完？加入书签已便下次继续阅读！
（2）“任何事物的发展都取决于态度和决心，在杜邦，我们有一个信念，所有的事故都可以避免。”如果灾难发生后没有一个正确、坚定的态度，不潜下心来分析事故发生的必然因素、查找漏洞和不足，不下定决心清除隐患，那么旧火刚走，新火就会再次光顾。火灾事故频发的单位不是没有先例。当然，这种态度绝不是领导的一时兴起，摸摸脑袋、拍拍桌子决定的事今天定了明天就有可能走样。要想实现由事故到机会的转变，必须建立和完善一套合理的安全管理机制并严加落实。
（3）在杜邦公司的安全指标体系当中，员工手指破了都将被记录在案。他们认为，如果能减少手指被割破这样的事故，就能避免其他所有的安全事故。我们有些单位虽然墙上也挂着各种安全管理制度，但真正能够落到实处的为数并不多。甚至有些制度只是为了应付检查而已。这种有名无实的制度又怎能起到它应有的规范和约束作用？
没有思想上的重视，没有制度上的制约，灾害就会不期而至。没有整改隐患的决心，没有制度上的改进，灾难的代价就会白白付出。他山之石，可以攻玉，杜邦老总的肺腑之言，能够帮助我们去掉愚蠢的侥幸心理与麻痹做法，从反思中汲取治理的智慧及力量。
城市减灾忠告国家应对突发紧急事件的两把钥匙（1）
2003年3月召开的全国政协十届一次会议上，数十位全国政协委员对当前我国的城市灾害应急能力表示出极大的担忧，纷纷建言：必须尽快整合社会资源，建立各级城市灾害应急指挥中心，将灾害可能带来的损失减至最低。但此刻我相信更多的人并不知北京已经潜伏着瘟疫灾害。从2002年11月发生并在2003年4月得到发展的全球性的“非典型肺炎”令中国领导人关注，温家宝总理在4月14日主持召开的国务院常务会议上特别强调，要尽快建设并完善国家公共卫生事件应急机制及法规建设。4月20日中共中央做出决定免去卫生部部长张文康、北京市市长孟学农的职务。由一场罕见疫情灾害而免去高级别官员的职，在新中国历史上也是罕见的。“非典”击倒了两位官员，但给所有官员们敲响了警钟，“当官要为民作主”绝不可再做官样“文章”，讲空话。在新一代领导的务实风格下，执政懈怠，尽职不力，或者说玩忽职守者，都是不能容忍的。作为城市安全防灾科技工作者，我更以为国家应抓住此时机，建立面对所有公共突发事件有普遍意义的管理机制及立法体系。再不如此，我们将无法应对未来出现的新情况及新态势。具体讲，SARS，考验了一个国家、一个城市的政治文明；SARS，考验了一个政府的“应激反应”能力；SARS，更考验了国家相关的法律法规的健全性。
第一把钥匙：国家亟待建立社会公共危机管理机制
在2004年3月闭幕的两会上，许多代表委员呼吁尽快建立适应中国目前社会需要的社会危急处理机制。一些政协委员还就此提交提案，一些相关部委还在会议期间，就加强城市灾害应急处理能力问题举行了提案办理会。社会危急处理机制反映了一个国家和地区的应急处理能力，是维护社会稳定、减少国家、社会财产在突发事件中所受损失的重要社会制度。现在，几乎所有的发达国家都建立有完备的社会危急处理机制。譬如，据媒体的报道说，美国遭受恐怖袭击后，社会各方面的应急系统在很短的时间内行动起来，全力投入在当时看来还不很确定的突发事件处理上，无论政府机构还是公民，都表现出很高的危急应急处理能力。应该说，完备的社会危急处理机制在其中发挥了重要作用。
社会危急处理机制是一个综合的社会突发事件危急处理系统，它由社会危急预警系统、社会灾难应急系统、社会危急信息疏导系统等于系统构成，需要预先制定出完备的应急方案，建立起训练有素的应急队伍。特别是危急事件发生后的信息传递和反应能力更是不可或缺，它既能发挥“灭火器”的作用，也能发挥“动员令”的作用。社会危急的含义是多方面的，既包含天灾，也包含人祸。建立完备的社会危急处理机制，既可以把自然灾害带来的损失降到最小程度，也可以以极小的代价迅速平息突发的社会灾害。我国是一个自然灾害多发的国家，据民政部统计，一般年份，全国受灾害直接影响的人口约2亿人，因灾死亡数千人。随着国民经济的持续快速发展，随着城镇化速度的加快和社会财富的不断积累，灾害损失有日益加重的趋势。同时随着社会转型，各种社会矛盾交织，发生一些人为的突发事件是难免的。如果没有建立起完备的社会危急处理机制，就将加大应急成本，更可能扩大社会危害，造成不必要的损失。与此同时，尽管目前有些地方政府也建立有一定的突发事件处理预案，但适用范围较小、应急能力较低，不能完全有效及时地处理突发的社会灾难。当突发事件发生时，某些地方领导社会危急处理意识不强和处理能力欠缺，加之个别的“下意识”的“隐瞒习惯”，极易引发更大的社会灾难。如果这样的状况长期存在下去，对我国全面建设小康社会是非常不利的。因为，社会危急事件的不确定性，要求所有的应急处理系统不能有任何的懈怠，这就要求建立完备的、系统的、有针对性和快速反应能力的处理机制。而且还要建立起分层次的、差别化的、全国统一的整体网络，做到反应及时，应对得当。当今社会，完备的社会危急处理机制已经成为社会文明进步和政府执政能力的重要标志之一，它的健全与否关系极大。作为社会安全保障机制的一部分，社会危急处理机制也是社会发展所必需的、必不可少的。如今，我国正在全面建设小康社会，这在客观上也要求我们必须建立起完备的社会危急处理机制，使之成为维护社会利益的重要制度保障。社会危急处理机制的建立和完善，迟不如早，早不及快。
在生物学上，人有一种能力叫“应激反应”，指人的身体在突然受到外界强烈刺激或巨大伤害时，会自动调动起身体各部分所有的能力，使各器官协调一致，保持最佳状态，以对抗来自外界的打击，这是人体自我保护的本能。所以我们看到很多人在面对突如其来的危机时会表现出超常的能力，会做出他们平时根本做不到的事。但是应激反应也有另外一种情况，就是当危机来临时，身体的反应过度，反而制约了人的应对能力，连正常情况下很容易做到的事都做不到了，这就是我们平时所说的“关键的时候掉链子”。其实政府也有这种“应激反应”。正常情况下，各个部门、各个机构各行其是、各司其职，政府正常有序地运转，社会安全稳定地发展，人民安居乐业地生活。但是一旦出现了威胁到公共安全的突发事件时，政府应该采取何种措施及时判断和应对危机？非典型性肺炎的突然爆发考验的正是我们政府的“应激反应”能力。对政府来说，强有力的指挥措施，各部门、各机构的协调配合、统一高效的行动，以及积极稳妥地组织社会各方面力量开展切实有效的工作，是成功应对突发事件的首要条件。突发事件是针对公共安全的，影响面广，涉及人数众多，仅凭一个部门的努力不可能有效扼制事态的发展，在正常情况下办事的方式和手段，甚至是程序可能都会有所变化，这时候政府的权威性和整体协调能力至关重要。问题在于平时是否有机制，是否有应对训练。
事实上，早在1994年，北京减灾协会专家们就通过多重渠道希望政府建立一个综合减灾管理指挥决策部门，但后来不了了之，理由是“没必要”，因为地震、泥石流等灾害几十年才可能出现一次。也曾有人建议把地震局改名为“灾害局”，没成的原因是地震局觉得自己管不了那么多事。现在的情况是，灾害发生了，涉及的一些单位，如铁路局、水利局、公路局、地质局，都是各管各的。一个城市的应急系统是否完善，在事故中会找到所有的答案。日本是个多灾害的国家。从政府到地方都有作为常设机构的防灾部门——“防灾对策本部”。1995年发生6000多人丧生的阪神大地震后，日本从中央到地方，各级政府都在检讨自己的防灾工作，强化了“初动体制”，即快速反应体制。据了解，公安大学目前正与军科院、卫生部等开展一项工作，即对全国的50余万名治安民警及专业人员进行一些关于化学危险品的品种、毒性及救治方法的知识普及工作，这或许是城市应急体系建设工作的好的开始。凡参观了洛杉矶的紧急事务处理中心的人，这里先进的设备和高效的组织方式会给他留下深刻印象。该中心的指挥厅最多时可容纳99人。紧急事务处理中心平时只有3～5名常驻人员。而一旦发生某一个部门无法单独处理的事件时，这个中心就显示出它的高效来。在最短时间内，涉及到的各个部门的副手都会赶到中心。指挥厅前方的大屏幕随时切换到事发现场，总指挥随时调动。同时，各方面的信息也及时反馈回来。这个过程因为是同步进行的，较之一种单向的交流速度更快一些。从1995年开始投入使用后，这个中心已处理过包括洪水、暴乱、火灾、地震、台风等8次大型事件。
目前，我国的城市化率已达到30。4％，城市发展已进入快速增长时期。但我国城市遭受灾害威胁的形势十分严峻。资料表明，全国70％以上的大城市、半数以上人口和76％以上的工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害等自然灾害都十分严重的沿海及东部平原、丘陵地带。这些城市人口密集度很高，防灾形势非常严峻。同时，大规模停水停电、有害物质泄漏、交通中断等人为灾害也极易引发城市的不稳定。灾害对城市的威胁正不断加剧，但我国城市的灾害应急能力却十分脆弱。我国大城市灾害应急管理能力薄弱还有其他诸多原因。
其一，市民对灾情认识不足，缺乏防灾自救知识。城市发生灾（疫）情，市民最希望知道其严重到什么程度、怎么预防。而目前看来，很多时候市民由于无法得到准确的信息而采取自救的办法，结果导致一系列问题出现。所以，要转变传统观念，健全信息渠道，建立严格的汇报制度，在第一时间掌握事态真相，并尊重民众的知情权，及时有效地发布主流信息，如实公开真相，引导民众，安定民心。要建立严密的预警系统，对可能出现的险情进行预警，一旦发生灾害事件，要马上争取上级及各方面的帮助（包括人力、物资等），并在有关专家的指导下采取合理的紧急措施，同时迅速通过媒体及单位、社区、街道传达，帮助民众应对突发事件。因为，无论人们主观意愿如何，各种随时可能发生的自然灾害和人为灾害，都是客观存在的问题。
其二，推进城市化必须建立并强化综合性的城市灾害应急管理体系，这是城市建设中必须面对的长期任务。计划经济体制下形成的分部门、分灾种的单一城市灾害管理模式，造成城市缺乏统一有力的应急管理指挥系统。表面看起来各司其职的城市灾害管理体系，在面对群灾齐发的复杂局面时，既不能形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的救灾资源，造成“养兵千日”却不能“用兵一时”的被动局面。因此，要尽快开展城市灾害应急管理的立法研究，构建我国应对和处理城市危机事件的法律、法规体系。在整合资源的问题上，政府始终要发挥主导作用，构建全社会统一的灾害管理指挥、协调机制，形成城市灾害应急管理的合力。具体讲：（1）确立全社会灾害管理总体目标，综合运用工程技术及法律、经济、教育等手段，全面提高城市的灾害应急管理能力。（2）从城市社区抓起，建立多层次的城市灾害管理和救援体系，制定科学的应对各种极端事件的紧急预案。（3）强化城市重点灾害源的管理，在关注以往发生过的地质灾害、气象灾害、生态环境灾害的同时，要特别注意应对信息灾害、恐怖袭击灾害、经济恐慌等新的灾害源，重点放在综合灾害的防治上。（4）中央和省级政府要建立对付突发事件的指挥中心和协调机构，组建抢险救灾的专业队伍，做到随时拉得出、用得上。应对各种灾害和突发性事件，要有各种相应的预案，并建立相应的救援体系，平时要有一定的训练和演习，做好必要的物资准备，做到有备无患。同时，要对国民进行安全教育，通过各种媒体普及救灾和自救知识，增强抗灾救灾的意识，一旦碰到突发事件，做到听从指挥，临危不乱。要在观念上变灾害的抢救为灾害的预防，并在组织机构上确保以预防为主，同时要通过立法保证各部门之间的协调配合。特别要注意对灾害的评价评估工作，这对我们总结经验和教训很有帮助。
第二把钥匙：国家应尽快立项编制综合防御突发事件的法规体系法律是现代社会的产物，法治对推动现代社会发展起着重要作用。在当今及未来大城市灾害及事故频发的严峻事实面前，要深入开展防灾减灾工作必须有防灾减灾法律作为保障。1998年国务院公布的《中华人民共和国减灾规划（1998～2010）》（以下称《减灾规划》）明确指出：“加强减灾法制建设，积极开展减灾立法的研究工作，健全防灾减灾法律法规体系，使减灾工作进一步规范化和制度化是减灾工作的主要措施之一。”应该讲，到目前为止我国尚缺少最高层次的国家减灾基本法，在城市灾害层面上也缺少《城市防灾法》，正全力建设2008年奥运场馆的北京迫切需要《北京城市防灾减灾条例》。正是基于如上背景，本建议从北京城市现代化与可持续发展的需求出发，提出了加强综合减灾立法的有关科学思考。非典型性肺炎在我国的蔓延不仅是对我国政府危机干预能力的一次考验，也是对我国相关的法律法规的一次考验。4月14日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，要求制定相关行政法规，从法律上保障突发公共卫生事件应急反应机制的运行。这表明我国政府在全力以赴动员做好防治非典型性肺炎工作的同时，已未雨绸缪着手应急反应机制的法制建设。这种应急反应机制的规范化、法制化，不仅是针对突发公共卫生事件，而且对于一旦发生影响社会稳定、危及人民群众生命财产安全的其他突发性重大事件，政府在第一时间内组织、动员和使用各种力量和手段，最大限度地减少和防止这类事件造成的损失和不利影响，都将起到关键的作用。
城市减灾忠告国家应对突发紧急事件的两把钥匙（2）
1。国外防灾减灾立法的借鉴及启示
笔者在参加国家自然科学基金项目“中外大城市灾害案例及法规对比分析中”发现，国外十分重视防灾减灾立法建设，以下略举几例：
从灾害立法上看：
日本作为重灾大国是全球较早制定灾害管理基本法的国家，每年防灾预算占国民收入的5％左右，目前日本拥有各类防灾减灾法律近40部，其中最具代表性的是1947年制定的《灾害救助法》及1961年制定的《灾害对策基本法》，由于其法律体系完善，有效地保障了日本减灾事业的发展。
美国是一个减灾法规更加完备的国�
