中国城市安全警告-第36章
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件。规划设想：
（1）重大灾种，需要将伤员空运到附近有足够病床的大城市中；（2）恐怖分子使用的大规模杀伤性武器，遭受破坏的化工厂、下水管网、水处理系统，也包括暴露的化学物质、放射性物质、污染的水源、谷物、牲畜、食品等，以及次生灾害（如火灾）都将导致环境污染，并危害幸存者和应急反应人员的健康；（3）主要的医疗治疗设施可能破坏或无法开放，因此需要损坏评价和应急恢复行动等。
9。城市搜索与救援
“国家城市搜索与救援反应系统”由城市搜索与救援行动组、意外事件支援组和技术专家组成。由于灾害发生72小时后，被困人员的死亡年龄急剧上升，因此城市搜索与救援必须立即开展，不得延误；在救援中，救援人员可能会遇到当地基础设施受到大量损坏的情况，这会危及安全与健康，如电网中断、饮用水被污染、食物因不能冰冻而变质等；在某些情况下，救援人员还冒着恐怖主义活动及罪犯带来的危险。规划设想：
（1）州和地方的城市搜索与救援受到破坏或灾害超出他们的应急反应能力；（2）通往灾区的道路受到限制，有些受灾地点可能在灾害最初时段只能通过空中和水路到达；（3）城市搜索与救援的需物品、设备的全面预估；（4）在应急反应组指挥者的协调下，现场应有多少个行动组的工作等。
10。有害物质
自然灾害或其他灾害可能造成许多有害物质向周围环境泄漏。生产、制造、利用、储存或处理有害物质的固定设施（如化工厂、油罐仓库、实验室、处理有害废物的场地）可能会被严重破坏，造成溢出控制装置和密封措施的失效；在交通事故、公路破坏或水运灾难中可能涉及有害物质的运输；弃置有害废物的场地可能被破坏，造成存放池、容器的失效；有害物品的运输管线的破坏或断裂，如果造成非正常的泄漏将会引起严重后果等。规划设想：
（1）同时注意到在多个地点（陆地与海上）会有多种应急事件发生；（2）因为灾害破坏了交通设施（公路、铁路、桥梁、机场等），使反应人员和应急装备很难到达泄漏场所；（3）负责有害物质样品的实验室可能破坏或摧毁；（4）当泄漏的物质有放射性时，根据主要机构的判断，可有效采取联邦支援行动等。
11。食品
重大灾害或紧急事件可能会使许多人无法获得食品或失去准备食品的能力。而且一次较大灾害除了给食品供应和分销网络造成重大破坏外，还可能部分或全部毁坏储藏在受灾地区的食品。规划设想：
（1）在灾害或紧急事件发生12小时内，用电话、电报或书面形式批准救灾组织提出的发放州控食品的请求；（2）灾区会出现的困难：丧失50％的食品生产和配给能力；丧失75％的供水能力，需向灾民发放果汁或饮用水，几乎全部能源（电力及天然气）供应系统遭破坏，可能的资源仅剩发电机用的油及丙烷，大部分商业用的冷冻库和冷藏装置无法利用；在灾区边缘的学校或小型机构存放大量食品，足以保证1万人三天的食品需求和一天的液体需求即每人每天至少得到1800卡热量的食品和3加仑（4。546L）的液体等。
12。能源
自然灾害或人为灾害的突发性和破坏性可能会切断关键的能源生命线系统，中断灾区的供应，极有可能波及周边地区，影响交通、通讯及其公众健康和安全所需的生命线系统。其后果是：（1）可能造成大面积、长时间停电，可能会影响交通及通信设施；商业电力系统受损还可能会延误石油产品的生产、提炼和运输；（2）联邦政府作为接受能源供应与分配系统遭受破坏的报告以及系统恢复要求的主要机构；（3）在能源恢复、援助及供应的优先次序上，为联邦、州和地方当局提供建议等。
总体上讲，《美国联邦反应计划》所描述的是：当总统宣布一次重大灾害或紧急状态时，应以怎样的组织结构和协调行动去实施一整套联邦救灾计划、支援与技术服务，以直接帮助个人、家庭、企业、州、地方、志愿者组织及个人的共同行动。由此引发我们的防灾减灾思考是：面对2004年7月以来的全国十余个城市遭暴雨袭击的“惨状”，说明脆弱的城市要走向坚强，不仅需要反思，更需要行动及大胆的实践。为此必须尽快要建构一个较为完备的城市综合减灾应急管理体系，应加强“一案”“三制”的建设即综合减灾思路下的综合预案研究、综合减灾体制、综合减灾机构、综合减灾法制。同时要指出，在此基础上离不开安全减灾文化教育。尽管刚刚公正的美国“9·11”调查报告，在诸多方面披露了美国的不足与缺陷，但作为一个综合的应急管理系统，我们仍有许多经验及细节要学习，这是中国城市化高速发展及应对新危机态势所特别需要的。
城市减灾忠告他山之石，可以攻玉（2）
美国公共卫生应急系统
美国的突发公共卫生事件预警与应急管理能力在全球首屈一指。根据总部设在香港的政治及经济风险咨询机构（PERC）2003年对世界各国（主要是针对亚洲地区）处理严重疾病能力的分析，美国以 0。86分遥遥领先（0分代表最好，10分代表最差）。在亚洲国家中，新加坡以2。33分排名第一，印尼以9。14分位列最后，我国则以7。50分排在第十位，越南以7。38分排在我国前一位。
1。美国公共卫生应急系统的结构和功能
美国公共卫生应急系统是“国家—州—地方”的三级公共卫生部门为基本架构的纵向结构。目前，美国这套仍处于不断建设和完善中的公共卫生应急系统，以新的三级应对体系为基本特点。这三级应对体系自上而下包括：CDC（联邦）疾病控制与预防系统——HRSA（地区/州）医院应急准备系统—— MMRS（地方）城市医疗应急系统三个子系统。
总部设在亚特兰大的CDC早在1946年就开始工作了，当时这个规模不大的中心主要是为了防治疟疾。如今它已发展为分支机构遍布全美各地、拥有8500名工作人员的预防和控制各种疾病的网络。它与各级政府卫生部门紧密配合，除了对各种传统疾病的控制与预防外，更重要的是不断监测和统计新的病毒在社会群体中的出现，并进行及时预警和防控。即使在正常时期，美国各个地方的卫生当局每天都要向CDC报告各种不同疾病的病例数量。一般而言，CDC的信息传递链条是从城镇到郡，再到州，然后是国家卫生当局。
在疾病暴发后，CDC会连续地追踪新发病例，使民众能及时知道疾病的传播态势。同时，CDC还将来自其他组织对抗疾病的研究信息共享，以确保从各研究机构能取长补短。因为出现公共卫生紧急情况时，能否迅速地找到病源、开发出相应的诊断甚至治疗手段，对于控制疾病的传播至关重要，拥有横跨100多个专业的专家的CDC在这其中发挥着关键作用。此外，CDC还掌管着美国“国家药品储备”，这一储备包括抗体、疫苗、解毒剂和一些医疗物质，能够在需要的情况下，12小时内为美国任何受灾区一次提供50吨以上的医药和急救用品。其实，CDC的主要目的是卫生预防，CDC希望在只有一到两个病例而不是病情大面积扩散时，就能察觉疾病的暴发。为此，CDC采用大量的监控措施。主要包括：国家重点疾病监控体系（该体系负责报告一系列危险疾病的所有病例），卫生保健工人全国监控体系（该体系防止卫生保健工作人员在职业中面临和感染疾病）。其他两个体系，危机ID网和全球新出现传染病预警网络，直接从国内外许多主要医院取得资料，帮助CDC发现疾病发展趋势。也就是说，CDC既是应对突发性传染病的核心和协调中心，又是卫生预防中心。HRSA主要通过提高各类医疗机构的应急能力来发展区域应对公共卫生突发事件的能力，该系统在全国实行分区管理，共设10个区，区内以州为单位实现联动。MMRS是地方层面应对公共卫生突发事件的系统，该系统通过地方的执法部门、消防部门、医院等机构及其他“第一现场应对人员”之间的协作，确保城市在公共卫生危机中最初48小时内的有效应对，从而使得该城市在全国应急资源被动员起来之前能以自身力量控制危机事态。
2。美国公共卫生应急系统在应对SARS中的表现
美国大城市具备所有SARS大流行的可能条件，人口密集，人员流动十分频繁，但是截至2003年6月27日，美国SARS病例只有74人，至今仍保持着零死亡记录。为什么SARS没有在美国大流行呢？曾任美国田纳西州纳旭维尔大都市卫生局流行病部主任、首席流行病学家的黄建始认为，“9·11”事件和随之而来的炭疽危机使美国人痛定思痛，投入大量资源构筑公共卫生防御网，经过一年多的重建，当 SARS来犯时，他们就能沉着应战。
从2003年2月中旬开始，美国就一直关注中国广东的 SARS情况，3月12日世界卫生组织首次发出全球预警信息后，尽管美国当时并没有发现任何可疑 SARS病例，CDC两天后就启动了国家应急行动中心，该中心花费710万美元建成，它可以全天24小时连续运转，在美国各政府部门和各级地方卫生机构之间，以及同世界卫生组织等国际机构间实现即时信息处理，这一旨在防御生物恐怖袭击的高技术指挥中心在迎接SARS中派上了用场。此外，美国在各个环节上构筑围剿SARS的防线。作为美国发布疫情和制定传染防治方针的最主要机构，CDC于3月15日紧急向HRSA和MMRS发出SARS预警，并向州卫生官员通报SARS情况，为他们提供监督和确认潜在SARS病人的情况，并同时向WHO派出了多名科学家，这些科研人员除分析标本、寻找病因外，还在CDC网站上公布以上措施及相关信息。美国《科学》杂志2003年5月1日刊登了两份“非典”的病毒基因组序列研究论文，这是首批经过同行评议的“非典”病毒基因组序列研究结果，其中一份是以CDC的科学家为主完成的。
从2003年3月中旬开始，政府卫生主管官员每隔三四天就举行全国性的电话新闻发布会，通过媒体向公众通报SARS在全球和美国的流行情况以及最新防治进展。为了控制传染来源，CDC的工作人员还在一些主要机场向准备前往疫情的国家的乘客发放紧急健康通知卡，该卡以多种文字告知施行者他们有接触SARS的可能。CDC的应急行动中心主任格尔伯西博士早些时候在美国国会作证时曾表示，美国对传染病暴发的监测和反应能力近年来确实有很大的提高，但SARS的出现再次表明，传染病仍然是全球性威胁，美国必须继续巩固其公共卫生体系。她说：“不论什么疾病，强有力和灵活的公共卫生基础设施都是最佳的防御。”
城市减灾忠告他山之石，可以攻玉（3）
俄罗斯应急防御对策
1。俄罗斯公共卫生应急机制
俄罗斯紧急状态下的卫生防疫由卫生部统一领导，各州市等行政区的紧急防疫工作由当地卫生防疫委员会组织实施。该委员会由地方政府行政首长担任主席，当地卫生防疫部门领导担任副主席。委员会组成中还包括内务部、国防部、安全部等强力部门代表，以及交通、民航、农业等其他相关部门的人员。
该委员会主要职能是：对限制病毒传播、消除病源地区致病根源进行统一领导和指挥，保障各项措施得到全面及时的落实；针对疾病流行状况进行人员检疫；制定防治工作计划并监督执行；定期听取防治单位和专家的情况报告；向上级机关提供信息；对落实防治计划给予行政组织保障；动员一切必要的力量和手段用于防治工作等。为及时有效地对高危传染病流行进行控制，在紧急状态预警和防范框架内，还成立有一系列专门机构，其中包括防疫行动大队、应急预防援助大队、传染病应急预防援助大队、特种防疫大队和防疫调查小组等。俄罗斯的卫生防疫机构是前苏联时代留下来的各种功能比较健全的卫生部门，它由一系列垂直性的权力机构所组成。其主要防疫部门有卫生防疫监控中心、传染病防疫站和鼠疫防疫站。俄罗斯全国共有2500个此类机构，从业医护人员有13万。
俄卫生防疫机构为三级管理模式：第一级为国家卫生防疫中心。从1996年开始，卫生防疫工作由卫生部卫生防疫司承担。主要职能是：组织实施全国性的卫生防疫工作；管理各级卫生防疫部门；协调各有关部委之间及与各地区之间在卫生防疫方面的活动；组织实施公共卫生科研等。
第二级为州卫生防疫中心。其主要职能是监督管理本行政区范围内的卫生防疫工作；汇总并分析居民卫生状况信息；对公共卫生状况进行监测等。
第三级为基层防疫中心。主要分布在城区、农村等居民区内，其主要职能是：收集、整理、分析居民卫生状况的有关信息；监督企事业单位和个人卫生防疫措施的执行。
对公共卫生状况进行监测是各级各类卫生防疫部门的重要工作内容之一。国家卫生防疫中心建有多级自动化信息系统，主要职能是收集、整理、分析居民卫生防疫状况，对有关疫情进行预测并编制疫情发展图表，收集、整理、分析卫生防疫部门的有关情况。
俄卫生防疫部门的资金来源为同级预算和预算外基金。但现行法律规定，卫生防疫部门实行垂直领导，下级单位的人事权由上一级卫生防疫部门掌管，这在很大程度上有利于卫生防疫部门独立开展工作。
1998年俄国家杜马制定了《关于国家卫生防疫形势的决定》，并据此提高了联邦预算用于防疫的专项拨款制定和颁布了《传染病免疫预防法》。
1999年颁布的《居民卫生防疫法》，更是对有关卫生防疫措施的组织与实施，对俄罗斯领土的卫生防护、限制措施（检疫），对传染病人应采取的措施、预防疫苗接种等问题提出了明确要求；同年还制定并颁布了《高危传染病预防工作及强制预防接种清单》。
2000年制定并颁布了《国家卫生防疫部门条例和国家卫生防疫标准条例》、《公共卫生监测条例》等法律文件，对卫生防疫部门落实《居民卫生防疫法》的职责及防疫形势监测办法做出了具体规定。
这一年还制定和颁布了《食品质量与安全法》、《食品质量与安全监测法》、《饮用水法》，为保障公共食品安全提供了法律依据。
2。防治传染病的主要原则及措施
公共卫生应急机制的组织与实施，以保障居民生命安全与健康为基本原则；对高危传染病的预防、预警和防治以调查研究为基础。确定病源及主要发病地区的程序：（1）根据流行病征兆，分析疾病发病状况和病毒结构，确定传染类型和传播渠道；（2）详细了解发病地区居民的健康状况和感染情况；（3）对病毒进行实验室研究，并考察病源地区社会经济及自然状况，最终确定发病原因。
在紧急状态下采取的应急措施。对传染性疾病和大面积发病地区的情况进行预警；对输入性传染病输入状况进行预警；对传染病输出状况进行预警。
发现、收治高危病人；对病人进行初始隔离、后续确诊；紧急发布有关病症及病人信息。对发病地区进行流行病学观察，采取检疫或必要的限制措施，
