中国书评 选集-第46章
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的标准，那么，这两个指标究竟达到什么水平就是强和弱的分界呢？是
不是越高越好呢？作者没有讲，事实上也讲不出来，但对后一个问题的
倾向还是清楚的。作者用以进行比较和判断的参照系有二：一是改革前
中国本身的指标值，二是外国（包括发达国家和发展中国家）的指标值。
这种比较的准确含义是，中国的国家能力比过去、比别的国家强或弱，
至于中国过去的国家能力是强还是弱，别的国家的国家能力是强还是
弱，我们则无法判断。这种比较虽然有一定的意义，但是作为解决这里
提出的问题，似乎显得理由并不充足。一是这种比较建立在如下理论前
提的基础之上，即强政府比弱政府好，强中央比弱中央好。这一前提究
竟如何，很值得讨论。二是这种比较仅仅是一种简单的量的比较，缺乏
对事物本质的深入说明。其实，政府和中央的权威性主要不是取决于量，
而在于事物的质。
国家财政关系主要是政府与个人和企业之间的关系。国家财政汲取
能力强，就意味着个人和企业的税赋较重。于是就产生了一个问题：国
家为什么征税？为什么要征那么多的税？以及合理的税赋有没有一个客
观的标准？按照现代经济学的观点，政府与个人之间的关系并不是什么
统治和服从的关系，而是一种特殊的交易关系（康芒斯，1983）。政府
向个人提供公共安全和公共服务，个人向政府交纳税款。因此，税收既
是政府提供服务的报酬，也是个人购买政府服务的价格。税赋的高低主
要取决于政府提供服务的数量和质量。政府提供的“基本服务是博弈的
基本规则”，（诺斯，1981）其中主要是界定形成产权结构的竞争与合
作的基本规则，以及对产权的保护。在这方面，政府处于最有利的垄断
地位。从中国目前的情况来看，政府在这方面提供的服务是远远不够的。
无论是产权的界定和保护，还是交易规则的建立和实施；无论是确立制
度性市场规则，还是建立运行性市场规则，政府的职能和作用与它的地
位很不相称。相对于政府提供的服务，个人和企业缴纳的税赋也许不是
低了，而是高了；在这种情况下，政府有什么理由增加税收，提高财政
汲取能力呢？既然政府没有对私人产权提供足够的保护，个人的逃税行
为也就有了合理的理由。当然，笔者既不主张也不鼓励个人逃税，相反
坚决主张强化个人和企业的纳税意识，也拥护和支持国家严惩个人和企
业的逃税行为。我们在这里其所以极而言之，把自己的理论逻辑贯彻到
底，无非是想说明一个道理，政府与其单纯地增加税收，不如强化自己
的服务，事实上，一些服务过程本身，就能增强国家能力。或者说，增
强国家能力只能依据市场经济的客观规律和要求去做，不能单纯凭借国
家的垄断地位和强制手段办事。
3…2 政府和社会的相互关系及其联结方式
根据《报告》提供的资料，从1880…1985 的近百年间，发达国家（法
国、德国、日本、瑞典、英国、美国）财政支出占GNP 的比重是逐渐提
高的，而中国在1978 年改革前后，却发生了相反的变化，为什么会出现
这种变化？其中有没有什么内在的规律性可以遵循？《报告》没有提出
这样的问题，笔者试图对此作一点解答。
在一个国家内部，《报告》提出的表示国家能力的两个指标的变化，
主要取决于各该国家的制度结构及其内部力量对比的变化。其中，以政
府为一方，以与政府相对应的制约政府行为的社会为另一方，它们之间
的相互关系及其联结方式具有决定的意义和作用。
综观世界各国社会经济的历史发展，政府和社会的相互关系和联结
方式有以下四种模式。
第一种，弱政府和弱社会相结合的模式。这时，政府的力量较小，
其职能范围也较小，所起作用有限，与此同时，个人虽已获得了独立的
地位和权利，社会力量也才开始组织起来，并对政府行为构成某种约束，
但组织幼小、活动不力，对政府形成的约束也不大。总之，政府和社会
的能力都不太强大，但在性质、规模和力量方面是相互匹配和相互适应
的。发达国家在现代社会经济制度建立的初期可能就是这种情况。难怪
在自由资本主义阶段有所谓政府充当“守夜人”角色之说。
第二种，强政府和强社会相结合的模式。这时，政府能力较大，其
职能范围较广，所起的作用也比较大，与此相对应，社会力量也比较强
大，社会组织也比较发达和健全，人们社会动员和社会参与的程度也比
较高，因而对政府行为构成比较强的约束。在这种情况下，政府的能力
虽强，但却无法实行强权政治，其侵权、越权和滥用权力的行为都会遭
到社会公众的反对和制止，否则，政府也可能因此而垮台。发达国家今
天的情况也许具有这样的性质。
第三种，强政府和弱社会相结合的模式。这时，政府能力很强，其
职能范围也很广，政府的活动和控制几乎深入到社会生活的各个方面，
以至严重侵犯了个人的独立自由权利。与此相反，社会的力量却比较弱
小，个人的独立地位和自由权利尚未完全确立，社会组织或者不够发达，
或者处于依附于政府的地位，成为政府控制社会的手段，人们的社会动
员和社会参与程度或者较低，或者较高，但却不具有自觉、自愿的性质，
不是迫于某种政治压力，就是为某种国家神话或宗教狂热所裹胁。总之，
社会力量太小，无法对政府行为进行监督和制衡。改革前的中国和某些
原教旨主义国家目前的情况就是这样。
第四种，弱政府和强社会相结合的模式。这种情况至今似乎还找不
到它的现实存在，但却存在于理论家们的理论设计和幻想之中。“小政
府，大社会”也许就是其中一例。它是对强政府弱社会的一种反动，从
这个意义上来说，这种提法也许还有某些价值。这种情况其所以还找不
到它的现实存在，可能与国家和社会本身的性质有关。国家作为一种合
法使用强制手段的机构，不仅具有自然垄断的性质，而且具有扩张的特
征；而社会组织则具有自然发生和相互约定的性质，而且具有内向和保
守的特征。
从上述政府和社会相互关系的四种模式中，我们可以发现现代社会
制度结构的两种发展道路：一种是社会和政府相互适应、由弱到强、水
涨船高式的发展道路；另一种是社会和政府由不相适应（前者先天发育
不足、后者又过分膨胀）、到较低水平的适应（前者发育，后者消肿）、
再到共同提高的道路。由此，我们可以得到以下两点认识和结论：
（1）政府和社会相互适应、协调发展是人类社会经济制度演进的一
条共同道路，任何国家都是违背不了的；
（2）如果说发达国家基本上走的是前一条道路，那么，中国只能走
后一条道路。当然，有自己和别人的经验教训，中国不一定从头开始，
而且其前进也可能比较迅速。
下一节的讨论将进一步说明，中国是如何在这条道路上前进的。
3…3 地方在经济发展和体制转型中的二重作用
《报告》提出了关于中央和地方政府的四个行为假设：第一，改革
以来，中央政府和地方政府形成相互独立的利益主体，具有不同的目标
函数和行为方式，中央和地方的矛盾首先是经济利益矛盾；第二，中央
政府符合善良假设，地方政府符合邪恶假设；第三，中央政府符合自觉
性假设，地方政府符合盲目性假设；第四，中央政府和地方政府已经形
成博弈对策关系。与此同时，作者强调指出，《报告》的分析就是建立
在这四个假设的基础之上的。（页98…100）
理论假设应能体现和概括客观事物和过程的基本事实和基本特征。
据此，我们认为，第一、四两个假设的概括是恰当的，笔者本人也持有
这种看法。（樊纲，张曙光，1990）而第二、三两个假设则值得讨论。
也许对外国的地方政府是适合的，外国学者的抽象概括是科学的，但对
中国的地方政府来说，则不完全恰当，或者说，存在着片面性。因而，
由此出发进行的理论演绎和经验实证就很难保证其正确性。于是，作者
不得不在该书后面，以假设的“非严格”性来修改（实际上是否定）自
己作为推理前提的行为假设。
中国的地区经济是复杂的，大致由中央国有经济、地方国有经济以
及其他经济（包括集体经济、个体经济、私营经济、合营经济等）构成，
作为地区经济的统一代表和实际主体，地方政府在三类经济中扮演着三
种不同的角色：中央国有经济的“基层单位”，地方国有经济的“计划
者”或“公有权主体”，（樊纲，张曙光，1990）其他经济以及全部地
区经济的行政管理者。在这三种身份和职能中，只有第三种是地方政府
的共同身份和一般职能，在任何经济制度中都存在，而前两种则是公有
制经济中地方政府的特殊身份和特殊职能，在非公有制经济中是不存在
的。这就决定了中国的中央和地方之间关系的复杂性。这种关系在很大
程度上类似于一个传统的“四世同堂”的“大家庭”的关系：即中央和
地方之间的“父子”关系、同级地方之间的“兄弟”关系、地方政府和
中央政府部门之间的“条块”关系、地方政府和企业之间的同异“嫡庶”
关系。
正是由于地方政府处于这种特殊的地位和内外关系之中，就决定了
地方政府行为方式及其职能和作用的二重性质。一方面，它是地方政府，
是国家政权的一部分；另一方面，作为“基层单位”和地方“计划者”
或地方“公有权主体”，它是与政府或国家相对应的社会组织和社会机
构，不仅具有很强的社会功能，而且是中国社会中真正可与中央政府相
抗衡的势力。因为，作为地方“公有权主体”，其与其他“公有权主体”
之间的关系具有“私”的一面；而作为“基层单位”，地方与企业具有
相同的地位和性质。一方面，企业不是一个单纯的经济组织和生产单位，
往往兼有地方（实际是社会）的性质，负有解决职工住房、家属就业、
子女入托上学，以及交通和其他社会义务；另一方面，地方往往直接兴
办和管理生产事业和经济活动，具有企业的性质。二者在对中央当局的
关系中，具有某种利益的一致性，地方往往代表本地全体企业的利益与
中央讨价还价，与其他地方竞争。地方的这些行为都不是本来意义上的
政府行为，而是一种社会行为。《报告》把地方的这种行为都看作是政
府行为，是其难以正确考察问题的一个重要原因。
不论是作为地方政府，还是作为一种社会势力或社会集团，地方的
行为不仅具有《报告》所说的邪恶性质和自发性质，而且也具有善的性
质和自觉的性质。这不仅表现在经济发展中，而且也反映在体制转型中。
从前一方面来看，《报告》依据上述的行为假设，历数了地方在经
济发展中的六大罪状：引致和加剧经济周期波动（页100…106），造成投
资和消费的急剧膨胀（页106…112），造成连年财政赤字（页113…116），
削弱了中央的宏观调控能力（页116…118），形成各自为政的“诸侯经济”
（页118…122）。其实，一、五、六有一定道理，三、四两条却有点偏执。
消费膨胀主要是由于企业有了收入分配自主权，由于公有制经济内部缺
乏“劳动收入”和“财产收入”的对立和制衡，大家都在“吃公有制”；
连年的财政赤字主要是中央财政赤字，而地方财政大多数年份是有节余
的，甚至还支援了中央财政。《报告》不分青红皂白，把板子都打在地
方的屁股上，确实也有点冤哉枉也。
应当特别指出的是，中央政府和地方政府并不象传统社会主义经济
学理论所讲的那样是社会利益的代表，而实际上是一些特定的利益集
团。因而对于中央和地方之间的利益竞争，既不能简单地站在中央的立
场上指责地方，也不能不加分析地站在地方的立场上指责中央。事实上，
在一些方面，双方的立场和行为都不见得是对的。如双方在直接经营一
些竞争性产业方面的竞争就是这样。作为政府，中央和地方都应退出竞
争性部门，才是符合市场经济的正确选择。至于公共部门和公共产品，
是由政府经营，还是允许私人进入和提供，也应以交易费用的高低为标
准进行选择。这样才符合经济和经济学的原则。
如果说《报告》对前一方面的讨论是正误相间，那么，它对后一方
面的问题尚未正面涉及，但从基本趋向和背后的潜台词来看，其片面性
就更加明显。其实，在向市场经济转型中，地方不仅表现出其消极的一
面，而且作为一种比较强大的社会力量，起着重要的积极作用。
中国的经济改革取得了很大的成功，引起了世界的关注，人们都在
谈论经济改革和发展的“中国模式”。其实，中国的成功并不是原有的
国有经济有什么引人注目的变化，而是由于在国有经济的旁边生出了一
种新的非国有经济，它的高速发展不仅弥补了国有经济缓慢发展甚至下
降的缺陷和不足，而且形成了中国今日的繁荣局面，使得绝大多数人从
改革中受益；不仅瓦解着原有的计划经济体制，而且形成了私人产权制
度，建立了市场经济的基础结构。然而，非国有产权的形成及其发展并
不是一帆风顺的，而是经过了一个长期的发展过程。在这个过程中，地
方政府的态度和行为有着决定的意义。
改革以前，由于地方缺乏独立的经济利益，一切以中央的意志为转
移，因而，当时的中国社会，一方是强大的无所不包、无所不在的政府，
一方是弱小的缺乏独立地位和自由经济权利的个人。在这种力量悬殊的
两极结构中，政府主宰一切，产权成为政府手中的政策变量，其变更也
是政府强制的结果，个人丧失了排他的财产权利，产权交易也被完全取
缔和禁止。这样做违背了产权的本性，造成了巨大的扭曲，其结果只能
强化计划经济的制度基础，而不能形成市场经济的发育环境。当时虽然
曾经发生过“三自一包、四大自由”之类的事情，只能以政府强制取缔
及其权力的继续扩张和个人权利的进一步丧失告终。改革开始以后，当
地方有了独立的经济利益时，中国就形成了多极化或多元化的社会结
构；随着地方力量的逐渐增大，（中央）政府凭借国家权力主宰一切的
情况受到了很大的约束和限制，出现了多个主体共同参与决策和进行谈
判、沟通和交易的格局。在这种制度化的讨价还价的相互关系中，由于
地方处在中央和个人之间，其与中央和其他地区存在着利益的差别和矛
盾，其与本地区的个人又存在着各种利益的一致性，地方为了自身的利
益，往往与个人站在一起。于是，在地方的参与、支持和保护之下，私
人产权和非国有经济才迅速发展起来。
第一，农村改革和农民产权的重新确立。首先是由于广大农民和社
区精英的自发努力，其次是由于地方政府，特别是落后省区的支持和保
护。正是由于在1980 年的中央工作
