当代-2003年第6期-第12章
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计划生育支出有：独生子女保健费；节育手术营养费；计划生育委员补贴；计划生育小分队补贴等。
民兵训练支出有：民兵训练生活补助；民兵训练误工补助；看守枪支弹药执勤补助等。
公益事业及优抚支出有：敬老院建设；敬老院服务人员补贴；合作医疗建设；农村医务人员补贴；烈军属优待；残废军人优待；现役义务兵家属优待；老弱病残复员退伍军人优待；工伤民工照顾；困难户照顾；五保户照顾等。
此外还有交通建设义务工补贴；文明村建设用工补助；开街建集修路费、宅基规划费、房屋准建费；种子检疫费、畜禽防疫费、牲畜保槽费、架设电线费、统一灭鼠费；以及为派出所民警购置对讲机和摩托车、为司法人员添置的服装费……
有的地方，仅乡镇学校就增收有赞助费、辅导费、试卷费、资料费、扫帚费；仅喂猪一项就有生猪税、屠宰税、增值税、所得税和城建税，许多村镇不管你养不养猪，一律要按人头征收猪头税。
非但如此，几乎所有的涉农部门，列入了政府机构序列的和虽没列入却承担了政府职能的，特别是粮食、供销、金融等部门，随着改革开放的不断深入，大都成为政企不分并有着明显企业化倾向的组织，具有了执行政策和增加盈利的双重功能，常常无视国家的法律、法规以及依法制定的政策规章，将不应收费的业务活动也强行收费，或搭车收费，这就越发加重了农民的各种负担。
我们调查还发现，有些乡镇仅结婚登记一事，就得征收十四项费用。除收取结婚证工本费外，还要征收介绍信费、婚姻公证费、婚前检查费、妇幼保健费、独生子女保证金、婚宴消费费、杀猪屠宰费、结婚绿化费、儿童乐园筹建费、计划生育保证金、晚育保证金、夫妻恩爱保证金、金婚保证金等。
自从国家颁布了《环境保护法》，个别地方竟把农民烧锅做饭冒出的炊烟也视之为“污染了环境”，振振有词地向各家各户征收“污染物排放费”。有敢说话的农民向上门的村干部讨说法的，不讨则已，一讨就又冒出一项“态度费”，并且祭起“文革”时流行的一个理论：“问题不在大小，关键在于态度”，征收多少视其“态度”好坏而定。
有些，干脆什么名目也不说，伸手就要钱，谁敢说个不字，或是皱皱眉头瞪瞪眼，立马大打出手，直打到你喊大爷。
当一种权力是以直接利益作为驱动权力运转的轮子，利欲的膨胀就必然会使权力异化成加速度疯狂运转的魔鬼，也必然导致其权力的无限扩张。
当今，管理就是收费，这已经成了许多部门巧取豪夺的一种顽症。
既然向农民征收的各种税费，已给众多的党政机关事业单位带来好处，而且许多税费项目就是中央国家机关下发“红头文件”予以同意的，因此，减轻农民负担的通知、条例、规章和决定，到下边就统统成了“一级一级往下念，只管传达不兑现”。压力大了，就收敛一点；风头过去，便卷土重来。于是，在减轻农民负担的工作中，便出现了一个常被提及的力学名词：反弹。压力越大，反弹力越大，很快也就形成了自己的特色：这就是，上有政策，下有对策。
据农业部会同国家计委的调查统计，自上个世纪九十年代以来，由中央国家机关“红头文件”规定的要农民出钱出物的“达标”和名不叫“达标”却实质是“达标”的活动就有四十三项，加上地方党委政府下达的“达标”项目就多达七八十项。其中，包括教育、卫生、文化、体育、计划生育、广播电视、程控电话、国防教育、民兵训练、民政劳动保险、农村社会化服务体系、基层组织建设、交通基础设施、文明村镇建设、绿化工程、社会治安综合治理等等。几乎涵盖了所有农村工作的领域。大到小康县验收、教育“双基”达标、卫生“初保”达标、计生服务达标、创文明卫生县、镇、村等等，小到订报、灭鼠、改水、改厕等等达标。
每一项都要农民出钱，汇集起来又何止是“一筐甚至两筐”鸡蛋钱！
上级部门在那闭门造车，出方案，拿主意，压任务，钱是一毛不拔的，即便给一点，也是“虾公钓草鱼”，达标后给上一点象征性的奖金，还美其名曰：“以奖代拨”。
每一项的“达标”内容又是十分具体的。比如，教育“双基”达标是：两层楼，六粉刷，砖墙铁门花园化。要求村村建小学，泥墙改砖墙，砖木结构改混泥预制，还要设施标准化、墙壁瓷砖化、环境花园化。仅此一项，就把农民压得抬不起头。还比如，乡镇派出所达标标准是“三五一一工程”，即三个人、五间房、一辆摩托、一部对讲机。其实，这“三五一一工程”到了下边，十三个人也不够，三间房就变成了一幢楼；一辆摩托一部对讲机也就成了一部警车几辆摩托人人配个“大哥大”。又比如，“村村通公路”，公路的标准是“二化”：“油路化”和“黑色化”；沙石埂土不算数。再比如，广电部门下达了一个十分具体的“小喇叭人户率”，这就叫今天的农民摸不到北，因为，如今的收音机和电视机在中国农村已经比较普遍了，干吗还硬性搞个“小喇叭人户率”，真叫人哭笑不得。
更不用说，小康验收达标的指标就有几十条，条条听起来都重要，少一条也通不过，每项都是要农民拿钱去垒的。
农民们怨声载道，县乡干部也叫苦不迭。
“乡官”们为此编了一串顺口溜：
“这验收，那验收，都要县乡干部筹。”“这达标，那达标，上面从不掏腰包。”“这大办，那大办，都是农民血与汗。”
当我们了解到寿县八公山乡欠款的情况时，着实感到了意外的震惊。可以说，八公山乡是安徽境内最小的一个乡镇了，它总共只有四个行政村，一个区区弹丸乡镇，在“达标”活动中，却也是累计欠款一千多万元，以致鲍广喜出任乡党委书记时，连正常的经费都难以维持，情急之中，居然跑到火葬场去借钱。
借死人头上的钱，为活人发工资，这恐怕是闻所未闻的一大新闻！
这一令人啼笑皆非的细节，有如一杯苦酒，让人难以接受。
3龙多作旱
舒城县水利局离休老局长李少白，是当年大军渡江时舒城十大支前模范之一，因为这种殊荣，建立人民的新政权时，他便有幸被选为这个县第一位“民主乡长”。谈起新中国如旭日东升充满蓬勃朝气的那些岁月，他至今还十分激动。
他说，刚解放那会儿，百废待兴，即便这样，舒城县政府也只设有民政、财政、教育和建设四个科，一个科不过五六个人，最多十多个人。“县委和县政府的人围在食堂吃饭，几张桌子就全坐下了。”
那时一个乡，除了乡长、指导员，就是文书和财粮员，加起来拢共不过五六个人。人虽少，当时的事情却不少，由于大家齐心协力，一个乡的各种工作，也就生龙活虎地干将起来了。就是到了一九五六年，扩大了乡的规模，那时，乡党委就只有正副书记、组织部长、宣传委员，群众组织也只有团委书记、妇联主席、武装部长、农协主席，也才增到六七人；乡政府相应配有正副乡长，下设少数几个委员会，乡长依靠这些委员会开展工作，委员会配备文书和民政、财粮、生产、武装、公安、农业、工业、商业助理或干事，也就八九人左右。党委政府两套班子加在一起只是十四五个人。
我们也查阅了当年的一些资料，结果发现，一九五二年，中央有着明确规定，每乡脱产干部限定三人。即便是以后，扩大了乡的行政区划和设置机构，乡政府各委员会委员也都是群众中的积极分子担任，均为不脱产人员。加上当时政令畅通，纪律严明，世风日上，脱产、半脱产和不脱产的干部，大家基本上能上能下，能出能进，能官能民。可以说，从五十年代初直到八十年代初，乡镇人员工资和办公经费皆由县财政拨款，乡镇政府无权也无钱增设机构或供养编外“帮办”。就是在公社化时期，相当于目前乡镇一级的人民公社实行的政社合一的体制，当时，党、政、武装、经济合为一体，领导班子除了公社党委书记、公社主任、若干副职、武装部长、团委书记、妇联主任以外，便是“八大员”：农机管理员、畜牧管理员、水利管理员、农技推广员、林业管理员等。当时的农村机构还是非常精干的。
农村实行了“大包干”的经济体制的改革之后，“政社合一”的人民公社组织体制也进行了改革。在历时三年的“撤社建乡”的工作中，全国五万六千个公社改制为九万二千个乡镇。国家允许乡镇政府可将乡镇企业上交的利润和管理费、各种集资和捐款收入及各种罚款收入，都作为乡镇财政的自筹收入，这就为乡镇任意增设机构与人员，乱征收、乱集资、乱罚款的“三乱”打开了方便之门。这以后，随着一系列“分权让利”趋向很强的改革措施，以及“分灶吃饭”的财政包干政策的相继出台，各级政府和部门之间就形成了一个泾渭分明的利益关系，于是那些拥有国家权力又“分兵把守”农村经济发展各个领域的部门，便迅速成为既垄断权力又追求利益的行为主体。我们的干部、旦发展成为一个特殊的利益阶层，与民争利的事就将不可避免了。
截止到一九九O年，仅由国务院各部委下达文件可以向农民征收的各种项目就高达，百四十九项之多！于是，地方各级政府部门利益开始膨胀，收费项目越来越多，收费范围越来越广，收费标准越来越高。由于管理上没有相应的约束与制衡，许多本来属于政府部门工作范围之内的事，为了收费，也都纷纷成立了专门的事业单位，并聘请“帮办”。
是谁消耗掉了农村改革的成果？——无限膨胀的机构和无限增加的官吏！
八十年代是中国政府精简机构和人员分流工作力度最大的时期，但它又恰恰正是县乡机构和人员增长最快的时期。
我国在编的党政机关干部，一九七九年是二百七十九万人，一九八九年则上升为五百四十三万人。其中上升最快，几尽失控的，当数县乡两级。县乡两级的机构与人员，在这种不断的精简之中至少增长了十倍！到了一九九七年，我国在编的党政干部便达到了八百多万人，而增加的干部人数与同期国有企业下岗人数一百二十六万九千人大体相当。这期间县乡两级机构和人员的飙升更是空前的。
“精简——膨胀——再精简——再膨胀——大精简——大膨胀”，这似乎不可思议，却又是铁的事实，不能不叫人感到莫名的悲哀。
我们从查阅到的有关资料得知，在当今的二百多个国家中，有八个小国仅设一级中央政府；二十五个只设中央和地方两级政府；有六十七个国家，其中包括美国、日本、加拿大、澳大利亚在内的许多大国，也只设三级政府；而我国现在却是五级制：中央——省——市——县——乡，堪称绝无仅有的“中国特色”！
非但机构的层次多，每一级的机构设置又都是叠床架屋、分工过细。仅在同一县级机构中，与“三农”有关的，过去只有一个农业局，现在除有农业局；还分别设农垦局、畜牧局水产局、水利局、林业局、乡镇企业管理局、农业资源开发局等多个部门，业务相近，却是部门林立。人人管事，又无人负责，这种交叉重复，注定产生扯皮推诿现象。
一个人就可以干完的事干吗非要这么多人去干呢？
那么多部门根本不管农民的事，却为什么都要农民出钱养活呢？
单说乡镇。现在的乡镇已同县级机构设置保持对应关系，除“六套班子”外，工、农、商、学、兵、财、青、妇等等二级机构一应俱全。原来人民公社时的“八大员”，如今都已经升格为站、所、办，而且许多人头上戴上了执法的大盖帽。有人戏言：乡镇除了没有外交部；其他机构基本同中央国家机关一样齐全。
庙多，菩萨就多。一般乡镇机关二三百人，发达地区甚至达到八百至一千人。这些人不创造一文钱的产值和利润，却要发工资，还要发奖金；不仅要多拿，还要吃好住好，还要建办公楼、住宅楼，还要配备车辆，配备电话，配备“大哥大”。这许多在过去是不敢想象的，因为那时一个县也不过一两辆吉普车，兰考县委书记焦裕禄到死骑的都是自行车。
农民自嘲道：“几十顶大盖帽管着一顶破草帽。”
一九九八年财政部部长助理刘长琨透露：“汉朝八千人养一个官员，唐朝三千人养一个官员，清朝一千人养一个官员；现在四十个人养一个公务员。”。
其实，不再需要什么触目惊心的事实，仅这些简单的数字就足以说明政府机构改革的紧迫程度。
4城乡分治与马太效应
探究农民的负担问题，不能不正视农民所处的社会经济环境，也就无法回避一个严酷的事实，这就是，中国亿万农民至今还生活在城乡分割的二元经济发展的结构之中，他们每天都面对巨大的精神和经济的压力、强烈的心理失落以及沉重的思想苦闷。绕开农民负担制度上的原因，来谈减轻农民负担就等于没说。
在新中国刚刚建立的时候，中央政府的主要精力是用在了解决城市失业和通货膨胀，用在了即将开始的工业化发展等重大经济问题上，无力照顾地方财政开支，也无暇顾及地方建设，因此，中央对地方政府参与农民利益的分享十分宽容，允许各地在征收农业税正税的同时，按一定比例征收农业税地方附加。这种地方附加，尽管有着最高限额的规定，但它显然不能满足乡村财政开支的需要，于是各种各样的变着花样的摊派随之而出，不久便相当严重。
通过查阅当时的文件我们了解到，解放以后第一个提出“农民负担”的，是那时负责农业工作的廖鲁言。一九五二年十月二十一日，他向党中央、毛泽东主席所报告的《关于乡村财政、农民负担、乡村小学教育及乡政工作的情况和意见》中反映，各种乱收费现象已经在各级新政权中开始出现。根据六十一个乡的实地调查，他发现，国家公粮、地方附加、抗美援朝捐献和乡村摊派四项税费合计，就已占到农民常年产量的百分之二十一点五三，除此而外，还有许多数目难以估计的项目，例如，银行、贸易、合作社、邮政局、新华书店等涉农系统，都以“发展业务”为幌子，强迫农民“认购”与“乐捐”。群众意见很大，说乡村干部已经成了卖画的、卖邮票的、卖红茶的、卖粉条的、卖税票的，影响极坏，已经造成农民“苛重的负担”。
廖鲁言的报告引起了毛泽东主席的重视，中央政府随之做出专门规定，严格控制农业税地方附加，限定地方附加不得超过正税的百分之十五，并随同农业税附征。
可是，各地政府由于有着地方利益的驱动，不但如数向农民征收中央规定的农业税地方附加，各种各样的乱摊派依然禁而不止，甚至比原先还要严重。
毛泽东主席了解这个情况后，甚为不安。为平息农民的不满，当即指示政务院做出一个釜底抽薪的断然决定：取消一切附加税，把乡村干部的津贴、乡村政府的办公费及教员薪资统由国家财政包下来；坚决禁止再以任何形式向农民摊派；乡村举办社会公益事业，必须基于群众的完全�
