5246-美国与伊朗:曾经的亲密-第10章
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英、美政府把驻伊公使馆升级为大使馆1943年12月10日，美国驻伊公使馆升级为大使馆。，选择得力的外交官为驻伊大使等。另外他还建议伊朗应该放弃中立，对德宣战，这样可以使伊朗加入到联合国家中来，在以后的和平会议上它就可以获得更多的利益。1943年9月9日，伊朗对德国宣战，并正式加入联合国家宣言。赫尔利还想让美国保证大西洋宪章原则施用于伊朗，以此来代替伊朗政府一直追求的美伊正式条约，这样的保证可以表明美国反对任何要把伊朗划入自己势力范围的企图。FRUS；1943，Vol4；pp369～370赫尔利在伊朗的活动推动了国务院和陆军部在伊朗政策问题上的趋同。
到1943年秋，国务院着手整合对伊朗的政策。为了获得罗斯福总统的支持，国务卿赫尔向罗斯福简要汇报了杰尼根备忘录的要旨，他认为“国务院的政策应该得到比以前更加积极的实施”，为此国务院需要美国在伊朗各部门特别是陆军部和波斯湾后勤司令部的协作，赫尔请求总统建议参谋长联席会议（JCS）把援助美国在伊朗的顾问团也纳入康诺利将军的职责之中。FRUS；1943，Vol4；p377很受罗斯福器重的霍普金斯也注意到在伊朗的美国各机构不能很好地协作，并为此做出一些努力，他也主张扩大康诺利将军的职责范围，增加对伊朗的援助。FRUS；1943，Vol4；p389
随着盟国在战场上的不断进攻，陆军部对伊朗的地缘重要性也有了新的认识。1943年10月，陆军部通过自己的渠道得知，英、苏对伊朗都有所图谋：俄国人可能要将伊朗北部纳入自己的版图；另一方面，英国军方对这一信息表现得非常的轻视，这使得美方怀疑英苏已经达成了处置伊朗的密约。美国军事情报处（Military Intelligence）暗示美国对伊政策的失当加剧了大国间的紧张关系，危及到美国的利益。与赫尔利一样，这些情报官也认为，美国在支持英国和援助苏联间的摇摆不定其实模糊了美国自己的首要战略，这只会激起英、苏更大的野心，如果两国分别对伊朗南北部采取行动，美国的安全利益定会受到损害，除非陆军部和国务院采取一致行动，否则就难以形成一个有效的美国对伊政策。Mark Hamilton Lytle，The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953，前引书；p54
面对变化的形势和各方面的建议，陆军部对援助伊朗也逐渐重视起来，国务院和陆军部在对伊朗政策上由是趋于接近，这为此后美国的对伊政策奠定了良好基础。
四德黑兰会议对伊朗问题的讨论
在1943年10月的莫斯科外长会议上，美国国务卿赫尔和英国外交大臣艾登曾试图与苏联外长莫洛托夫商讨解决伊朗的紧张局势。特别是艾登，他认为盟国应该发表一个伊朗宣言，通过宣言来承认伊朗是联合国家中的一员，伊朗因此将享有参加各种和平会议、获得外部援助的权利。实际上，英国人的真实意图是希望通过这种方式，遏制他们拟想中的苏联对伊朗的扩张。为了能够得到美国的支持，艾登同意宣言含有“保证支持在伊朗的美国顾问、战后立即从伊朗撤军”的条款。FRUS；1943，Vol4；p400但是英国的倡议没有得到莫洛托夫的认可，莫洛托夫称他已经向伊朗大使做出承诺，在本次会议上不讨论伊朗问题。这样，在伊朗问题上外长们就陷入了僵局，不过他们商定，关于伊朗宣言问题可以留到一个月后的德黑兰会议上加以解决。FRUS；1943，Vol4；pp400～404
1943年11月，罗斯福、丘吉尔和斯大林在德黑兰举行会晤，这在理论上为解决伊朗问题提供了机会。但是因为那时需要三巨头关注的问题太多，例如处置德国问题、波兰边界和政府问题、建立国际组织问题等等，所以在这次会议上，伊朗问题并没有得到太多的关注。不过罗斯福和斯大林在一次私下会晤时探讨了有关伊朗的问题，罗斯福提议建立盟国对伊朗铁路的国际托管，而且还向斯大林提出在波斯湾建立一个自由港。关于斯大林对上述建议的回应，根据罗斯福总统的朋友欧特令（John Houghteling）在1945年向国务院重述这次会议时所说：“罗斯福先生说斯大林元帅对这个建议很感兴趣，并且还问这是不是一个真正的建议，当罗斯福先生加以肯定后，斯大林离身与外交人民委员进行了短暂商讨，后来他说同意这个建议。”显然罗斯福与斯大林已经达成了一个不是非常确定的协议。当时丘吉尔对此一无所知，美国国务院也是在一年以后才知晓此事。FRUS，1945；Vol8，pp523～526
美国势力进入伊朗美国对伊朗政策的调整（4）
在德黑兰会议期间，伊朗首相索赫里非常希望盟国能发表一个含有维护伊朗主权独立和领土完整等内容的宣言，英美外交官也有这样的打算。11月28日，赫尔利得到罗斯福的指示，可以与艾登和莫洛托夫商讨三国对伊宣言事宜。虽然苏联外交官仍对此加以阻挠，但是由于罗斯福的介入，苏联人最终同意发表一个对伊宣言。1943年12月1日，三巨头签署了《苏美英三国关于伊朗的宣言》。在这个宣言中，美苏英政府“承认伊朗在为反对共同敌人而战的事业中所给予的帮助，特别是为方便向苏联运输国外物资所提供的帮助”；三国政府还认识到“战争对伊朗造成的特殊的经济困难”，并同意“向伊朗政府提供尽可能多的经济援助”；三大国允诺，“伊朗在军事行动结束后面临的任何经济问题，都将与其他联合国家遇到的经济问题一起，由为讨论国际经济问题而召开的会议或成立的国际组织充分加以研究”；美苏英还“一致希望保持伊朗的完全独立、主权和领土不受侵犯”，期望“伊朗将与其他爱好和平的国家一起”，按照“大西洋宪章的原则，参加战后国际和平、安全与进步的制定”。宣言全文见FRUS；1943，Vol4，pp413～414
尽管德黑兰宣言的大部分内容在英、苏、伊三国条约中都已经得到体现，但是，该宣言仍然是一个相当重要的历史文件，它的价值首先体现在美国对伊朗正式做出承诺。在此之前，罗斯福曾拒绝加入英苏伊三国条约，这时他的立场显然已经有了改变，今后伊朗宣言将成为美国反对苏联在伊朗扩张的法律依据，而如果没有这个文件，美国对伊朗事务的干涉就缺乏合理性。同时宣言还提升了巴列维国王的个人威望。起初苏联方面对发表一个伊朗宣言是持反对态度的，斯大林为何又同意了呢？德莱福斯认为斯大林仅仅是想对伊朗做出友好姿态，而并非出于自愿。另一方面，斯大林在德黑兰会议上取得了很大的成功，在巴尔干问题、波兰边界问题等方面赢得了英美的妥协，更为重要的是，斯大林非常希望罗斯福有关伊朗铁路和波斯湾港口的计划得以实施，因此他在伊朗宣言这样无关大局的问题上不想激怒罗斯福，因而做出了妥协。不过总体而言，伊朗在罗斯福心目中的分量不大。在参加德黑兰会议期间，罗斯福并没有按照国际礼节拜见巴列维国王，在离开伊朗前他也没有对国王的拜会进行回访。对此，国务卿赫尔感到不可理解，他指出：“伊朗人是非常失望的，因为斯大林元帅专门拜访了国王，并与之进行了两个小时的会谈。”Mark Hamilton Lytle，The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953，前引书，pp58～59
在离开德黑兰前往开罗参加中、美、英首脑会议之际，罗斯福指示赫尔利起草一份稳定伊朗的报告。赫尔利认为英苏两国是伊朗动荡的主要因素之一，在提交的报告中他指责英苏破坏美国在伊朗所从事的工作，并对英国支配美国租借物资的使用表示了不满，建议美国要拉开与英国的距离，但同时他又希望要推进盟国战后在伊朗的继续合作，也就是战时政策向战后延伸的问题。FRUS；1943，Vol4；pp423～424赫尔利对英国的指责虽然得到大部分国务院官员的认同，不过也有不同意见，负责租借事务的助理国务卿艾奇逊就是反对者之一。艾奇逊认为英国对中东的稳定至关重要，所以对赫尔利攻击英国的做法感到不悦。艾奇逊对要美国拉开与英国距离的建议也嗤之以鼻，认为这很可能会引发一些意想不到的政治混乱。Mark Hamilton Lytle，The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953，前引书，pp59～60
总之，到1943年末，虽然盟国在伊朗的首要任务依然是保证作战物资的正常流通，但是它们也已经意识到，对伊朗的战时政策肯定会对战后的发展产生影响。1943年之后，虽然伊朗在供给线路方面的重要性有所下降，但是它在盟国的长期战略中的价值反而得到了提升，随着英、法等传统强国的衰落和美国谋求世界霸权，盟国在伊朗的竞争趋向激烈。到1944年1月，在美国的伊朗政策中已经难以找到“仁慈”的成分了，美国已经成为一个要在伊朗和整个中东谋取政治势力的国家，在美国强化对伊朗政策的过程中，石油起了相当大的作用，此后美国和英苏一道成了伊朗石油租让权的竞争者。
美国势力进入伊朗美国与伊朗石油（1）
一二战初期美国的石油问题
二战强化了石油在战争中的突出作用。其实早在1914年，时任英国海军大臣的丘吉尔就准确地预见到石油在此后安全战略中的重要价值，为了获得稳定的石油供应，丘吉尔为海军在英波石油公司（及后来的英伊石油公司）赢得了大量股份。到1943年，石油在战争中的重要性已经显露无遗，美国内务部长伊克斯（Harold Ickes）提醒华盛顿官员“运给我们远征军60％或者说是2/3的物资是石油”。Mark Hamilton Lytle，The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953，前引书，p64
在第二次世界大战以前，美国还没有哪个部门具体为外部石油政策负责。为了应付二战带来的石油急需，罗斯福政府设立了由伊克斯领导的战时石油局（Petroleum Administration for War；PAW），让他来协调战时的石油生产和分配，但是这也没有很好地解决公、私营部门间的控制以及政府各机构间管辖权的分散等问题。事实证明，制定一项统一的外部石油政策对于新成立的战时石油局而言是一件非常困难的事。在国内，因为很多私人业主控制地表使用权，内政部无权干涉；在国外，美国石油公司在从事活动时要经常与政府代表接触，就这一层面讲，国务院显然是负责美国海外石油问题的机构。这样，伊克斯和国务卿赫尔之间就产生了摩擦，他们两人都想主导外部石油政策。伊克斯把自己担任战时石油局长当作获取部分国务院职权的机会与理由，他主张国内外的石油政策都应该在他的领导下制定。赫尔则认为，国务院可以在美国石油公司和外国政府之间发挥更大的作用。面对上述争执，罗斯福做出自己的决定：伊克斯负责生产和国内外的供给；但是当出现政治问题时，石油公司继续寻求国务院的帮助；当问题涉及为生产和运输提供设施时，陆军部、海军部和对外经济署（FEA，负责租借事宜）也有决定性的影响。Michael Stoff，Oil，War，and American Security；New Haven；1980；pp22～33
罗斯福的决定并没有停息关于石油政策的争执，外部石油政策的最终决定权是保持在私营部门，还是转移到政府？结果仍然不明确。尽管伊克斯力图使政府在石油事务中担任主要的角色，但是私营石油商在涉及自己利益的问题上具有非常大的影响，在中东很多地方，他们与当地政府的关系让国务院也望尘莫及。传统上国务院的职责是推动私营石油政策，而不是把外部石油政策看作是实现美国更大目标的工具。Michael Stoff，Oil，War，and American Security； 前引书；pp37～41
其实伊克斯是很难在公共和私有利益之间做出区分的。在他领导的战时石油局，很多官员都来自各大石油公司，虽然他们已经转为政府工作，但是并没有切断与自己前公司的联系。例如马科斯·绍恩博格（Max Thornburg），他在1941～1943年间担任国务院的石油顾问，不过同时对主要的国际石油公司非常忠诚，以致参议员布鲁斯特（Brewster）批评他是石油界安插在政府中的代表。这样的批评也并不是没有凭证，在到政府工作后，绍恩博格仍然还从Socal石油公司领取薪水，Michael Stoff，Oil，War，and American Security，前引书；pp64～70在这一秘密曝光后，绍恩博格被迫辞去公职。石油商们很注意保护自己的利益免遭过多的政府干预，他们还为此组成了一个名为“石油工业战争委员会”的机构，以监督公共部门有关石油的行动。当时，石油商在制定和推行石油政策方面起着关键性的作用，面对此景，伊克斯不得不放弃一些他原本要对石油商实施的反托拉斯限制措施。Michael Stoff，Oil，War，and American Security，前引书，pp21～22毫无疑问，这么多从前的石油界人士在战时政府机构中任公职，这只会进一步提高石油界影响公共政策的能力。
在1943年，对外石油政策远远超出公共和私营部门间的权限纷争。二战表明，如果得不到第三世界的资源，工业国家今后想要打赢一场世界大战几乎是不可能的，石油比任何其他一种原材料都具有更高的战略价值。在华盛顿，人们也越来越多地谈论对外石油政策，因为这时美国的石油已经从战前的过剩变为短缺，一些官员对此也感到恐慌，伊克斯公开质疑美国是否会拥有下一场战争所需要的石油。Mark Hamilton Lytle，The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953；前引书；p71
在这种情况下，美国各部门在如下一点上迅速达成共识：采取措施限制西半球的石油开采，鼓励更多地利用中东石油。有的官员和部门还建议政府要直接进入石油业，国务院国际石油政策委员会和战时石油局都建议政府建立石油储备公司（PRC），通过获取海外石油开采权来满足未来对石油的需要。上述建议在美国军政各界迅速得到认同，因为到1943年，已有充分的证据表明，未来世界的石油中心是中东。伊克斯在这年夏季告知国务卿赫尔说：“在未来20年内，包括伊朗、伊拉克、科威特、沙特阿拉伯、卡塔尔和各沿岸酋长国等地将生产世界上绝大部分的石油。”SD 800；6363/1281；enclosures 1and 2；Ickes to Hull；8/13/43所以，包括伊朗在内的中东石油就成了美国追逐的目标。
二美国谋求伊朗石油
在二战爆发特别是苏、英联合占领伊朗后，伊朗统治者非常希望能够找到一个大国为依靠，以最大限度地维护自己的利益，即所谓的“第三国策略”。如前所述，他们心目中的理想目标是美国。为了使美国卷入伊朗事务中，伊朗方面曾打算以石油租让权为诱饵，但是这却遭到苏联的强烈反对，再加上二战之初美国的石油总体处于盈余状态，使得美国政府及其石油公司对伊朗石油并不是特别热衷，所以伊朗的上述计划落空。但是随着二战的进行，交战各国对石油需求越来越多，
