4421-断裂-第11章
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在20世纪80～90年代，风靡一时的是所谓小城镇的城市化模式。这是一种田园诗式的城市化模式：农民离土不离乡，既可以避免大城市发展带来的种种弊病，又可以带动乡镇企业的发展，成为城市和农村之间的结合点和纽带。甚至有人将其看做是中国人的一个创造，是一条所谓“有中国特色的城市化道路”。也有人从相反的方向进行论证说，在城市化的过程中，中国有几亿农村人口要转移到城市，仅靠大城市是容纳不了这么多的人口的。似乎中国的城市化要走小城镇的道路已经成为一种必然。
但20多年的时间过去了，事实已经变得很清楚。小城镇除了在乡镇企业比较发达而且历史上又有小城镇传统的江南地区发展较快之外，在其他地区，这种模式几乎都没有获得成功。一些以行政因素建立的建制镇，除了辖区的名称改变了之外，几乎很难说有什么实际意义。特别是在人口密度较低，乡镇企业也不发达的中西部地区，这种小城镇的发展就更是无从谈起。问题很清楚，小城镇是和乡村工业相联系的。在历史上，江南小城镇繁荣的一个基本前提就是当地相对发达的手工业。在20世纪80年代初期，由于城市中的改革远远滞后于农村的改革，农村改革中释放出来的资源和从土地上解放出来的劳动力无法进入体制仍然僵硬的城市，于是就在农村积聚起来。这就是乡镇企业发展的基本体制背景。而改革滞后的城市国有企业对市场竞争的不适应，也为体制灵活的乡镇企业提供了发展的空间。这样人们也就可以理解，为什么在天津大邱庄这样一个村子里面却崛起了一个钢铁生产基地。原因就是灵活的体制优势带来的收益大于工业分散性的代价。
但当城市中的企业制度改革大体完成，民营和私营企业大批成长，市场机制基本建立起来之后，乡镇企业体制上的比较优势也就消失了。到20世纪90年代中后期，乡村工业已经逐步失去了原来的那种发展势头。就是在乡村工业发展得最好的长江三角洲地区，乡村工业也开始遭遇困境。这种困境不仅来自于产权不清晰的体制，甚至也不仅仅来源于乡村工业的分散性。要知道，现代工业和服务业，是要以现代的城市文明作为支撑的。因此，历史地看，乡村工业也许只是整个中国工业化过程中的一个插曲，而以这样的一个插曲来作为城市化的支撑，显然是不可能的。正如有的研究者所指出的，这些地方的小城镇建立之后，似乎就永远也长不大了。而人们起初对小城镇所赋予的那些希望，有很多也落了空。比如，开始有人说，小城镇有利于节约资源和保护环境。但事实是，小城镇建设对耕地的浪费是巨大的，而且分散造成的污染要比集中的污染更难治理。再比如，开始时有人说，发展小城镇可以吸纳大批农村剩余劳动力。但事实是，在小城镇中，除了乡村工业中提供的就业机会之外，很难有其他像样的行业能够发展起来。问题也相当清楚，细致的劳动分工，新的行业的产生，都需要以规模为基础。尤其是服务业的发展就更应如此。一个100万人的大城市可能需要几十条公交线路，而一个万人的小城镇可能一辆公交车都不需要。也就是说，只有规模才能形成分工，而只有分工才能提供更多的就业机会。
正因为如此，在中国一直就有一批学者和专家呼吁努力发展大城市。他们列举了大城市的许多优越之处，其中最重要的，也是人们讲得最多的，就是大城市的规模效益。其实，除了经济上的规模效益之外，大城市还有许多优越性，由规模提供的分工和就业机会的增加，就是一例。更重要的是，大城市是现代文明最集中的体现。大城市中所形成的社会结构、社会组合形式，以及人们的价值观和行为方式，都是现代文明极为重要的组成部分。我们尽管不能要求在现代社会中人们都住到大城市中来，但一个社会如果缺少大城市，是很难真正进入现代文明的。
在有关发展大城市的讨论中，我们却不无遗憾地发现，人们所谈论的更多的是发展大城市的优越性，以及有关在中国发展大城市的主张。但发展大城市的具体含义是什么？却往往是含糊不清的。作者认为，尽管我们对大城市的优越性应当予以充分的肯定，但同时也必须承认，当城市的规模发展到一定程度的时候，确实会带来种种的问题或弊病，比如污染的问题，交通拥挤的问题等等。因此，现在应该明确的一个问题是，要在中国发展大城市，绝不是说像北京、上海这样的大城市还要继续扩张（事实上是在继续扩张），而是要形成一批新的大城市。更现实地说，是要使一批现在规模在50～100万人的中等城市发展为大城市。这就是所谓“中变大”。
中国成为世界工厂或制造业基地的过程，将会给被延误的中国城市化一个“补课”的机会。现在我们可以看到，这些正在开始形成的工业加工区，往往是积聚在中等城市的周围。比如，在长江三角洲的苏州、无锡、常州等城市的周围，就聚居起了这样一批制造业的企业。而这些城市本身都大体属于中等城市。因此，要解决中国的城市化问题，一个现实的契机就是，利用中国成为世界工厂的机会，促进制造业企业集中地区的城市化，特别是要制定相关的战略和政策，使作为这些制造业核心的中等城市发展为大城市。
“城乡二元结构”与劳动力流动“城乡二元结构”究竟意味着什么？
“城乡二元结构”已经成为目前中国经济和社会发展的一个严重障碍，这似乎已经成为一种共识。因为“城乡二元结构”的问题不解决，不但会造成一个城乡断裂的社会，甚至连城市本身的发展也会失去支撑和依托。连年困扰中国经济的“内需不足”和“市场疲软”就是一个明证。
但“城乡二元结构”究竟意味着什么？
在有关的讨论中，人们对户籍制度给予了许多关注。这当然是应该的。因为支配了中国社会生活几十年的“城乡二元结构”就是以户籍制度为基础建构起来的。也正因为如此，在各界的千呼万唤之下，户籍制度的改革终于开始启动了。在一些小城市，甚至包括像石家庄这样的大城市，户籍制度的改革有了相当实质性的进展。由于过去的户籍制度人为地将中华人民共和国公民分为“农村”和“城市”两个部分，事实上是以户籍制度为基础形成了两个在政治、经济和社会权利上有重大差别的社会等级，同时也限制了公民对于居住地和劳动地点进行选择的自由。因此，户籍制度的改革无疑有着非常深远的经济、社会乃至政治的意义，这是无可置疑的。
但是，户籍制度改革本身不是最终的目标。户籍制度改革最终的目标是消除“城乡之间的二元结构”所造成的社会分割和身份歧视。这样我们就首先要弄清楚，我们所面对的“城乡二元结构”是什么。
六“城乡二元结构”与劳动力流动我觉得，这个城乡二元结构至少是由这样的几个因素构成的。
1城乡之间的户籍壁垒
1951年，公安部公布了《城市户口管理暂行条例》，这是新中国第一部有关户籍管理的法律法规。1957年政府实行了控制户口迁移的政策。1958年1月，全国人大常委会第91次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》。该条例第10条第2款对农村人口进入城市做出了带有约束性的规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这一规定标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。值得注意的是，该条例使用了“公民”的概念，但公民的最基本的流动和迁徙自由却在这个使用“公民”概念的《条例》中被剥夺了。在改革以后，开始允许农民进入城市经商或打工，但农村居民仍然没有在城市定居的权利，而是实行暂住证制度。暂住证制度既可以看做是这种城乡壁垒存在的标志，也可以看做是弱化这种壁垒的一种措施。
2两种不同的资源配置制度
改革前中国社会中的资源是由行政性计划分配而不是由市场来进行配置的。在实行计划分配的时候，在城乡之间实行的是两种截然不同的制度。比如，教育和公共设施的投入。城市中的教育和基础设施，几乎完全由国家财政投入的。而农村中的教育和基础设施，国家的投入则相当有限，有相当一部分要由农民自己来负担。在改革前，农村中小学的相当一部分开支要由人民公社或生产大队来负担。民办教师的报酬，也要由农民来承担。改革以来，这种情况不仅没有好转，而且进一步强化了。目前，国家每年近千亿元的教育经费几乎全部用在城市，城市学校的一切开支经费是由国家财政拨款的。1985年以前，国家财政每年还有对农村每个中学生315元、小学生225元的教育拨款。1985年国家取消了这笔财政拨款，改由农民自筹经费办教育，乡村两级教育经费由农民上交教育附加费提供，农村学校改扩建也是由农民集资进行的。仅农民每年负担的教育经费就达300亿～500亿元。公共设施就更是如此。国家每年上千亿元的财政开支用于城市基础设施建设，而农村享受到的极少，农村的基础设施建设、公益设施建设不得不从农村企业、农民头上摊派、集资、收费、甚至罚款来解决。现在，一些工程本应由国家财政出资的，但却采取“钓鱼”办法，上级拨一点为“诱饵”，地方财政再挤一点，剩下大部分由乡村自行解决，结果只能是向农民摊派集资。农民自己搞公共建设还有一个更重的负担，就是政府规定的10～20个劳动积累工，5～10个义务工，而绝大多数农村都取了最高数，即农民每年要出30个无偿义务工，有时出工，多数乡村喜欢叫农民出钱，每个工出10～20元，仅此一项全国农民每年负担高达1000亿～2000亿元。但是，这一负担是不列入国家规定的5％范围的，也就是说在中央的政策里，这不是农民负担。
3以户籍制度为基础的城乡壁垒
事实上是将城乡两部分居民分成了两种不同的社会身份。这两种社会身份在地位上的差别，从城乡之间存在的事实上的不通婚上就可以看得出来。而这两种不同的社会地位不是虚的，而是由一系列的制度安排支撑的。比如，在物资供应方面，1953年以后，随着粮食统购统销政策的实行，中国开始实行粮油计划供应制度。这一制度原则上规定国家只负责城市非农业户口的粮油供应，不负责农业户口的粮油供应。这项制度基本上排除了农村人口在城市取得口粮的可能性。在就业制度方面，国家只负责城市非农业人口在城市的就业安置，不允许农村人口进入城市寻找职业。甚至规定城市“各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作”。甚至规定“招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以从农村中招用。”在社会福利制度方面，早在1951年2月，政务院就发布了《劳动保险条例》，1953年又进行了修改。该条例详细规定了城市国有企业职工所享有的各项劳保待遇，主要包括职工病伤后的公费医疗待遇、公费休养与疗养待遇，职工退休（职）后的养老金待遇，女职工的产假及独生子女保健待遇，职工伤残后的救济金待遇以及职工死后的丧葬、抚恤待遇等。条例甚至规定了职工供养的直系亲属享受半费医疗及死亡时的丧葬补助等。国家机关、事业单位工作人员的劳保待遇，国家是以病假、生育、退休、死亡等单项规定的形式逐步完善起来的。至于城市集体企业，大都参照国有企业的办法实行劳保。除上述在业人员享有劳保待遇外，20世纪50年代形成的城市社会福利制度还保证了城市人口可享有名目繁多的补贴，在业人口可享有单位近乎无偿提供的住房等。即使是在改革已经进行了20多年的今天，基本的状况仍然没有改变。目前国家每年为城镇居民提供上千亿元的各类社会保障（养老、医疗、失业、救济、补助等），而农民生老病死伤残几乎没有任何保障，农民还要上交乡村统筹为五保户、烈军属提供补助救济。据统计，1999年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元占886％，农村社会保障支出126亿元占1146％，城市人均413元，农村人均14元，相差295倍。农民没有社会保障，土地就成了农民惟一可作生存保障的资源，于是国家又出台了一个农村土地延长30年不变的土地承包政策。然而，这一政策与农业规模经营和农村现代化是背道而驰的，不可避免的阻碍中国农村的现代化进程。
可以说，如果上述的问题不解决，“城乡二元结构”就不会消失，户籍制度改革要达到的目标也难以真正实现。
“城乡二元结构”与劳动力流动农民工究竟从何而来？（1）
“民工潮”已经有了十几年的时间，学术界已经对此进行了大量研究的今天，再问“民工潮究竟从何而来？”似乎有些过时和多余。其实不然。
按照发展经济学中劳动力转移的传统理论和社会学中城市化的传统理论，农民工现象无疑应该被置于农村剩余劳动力向城市转移的知识框架中进行讨论。事实也的确如此。
在我们的面前，摆着两个明显的事实：一是在中国农村中，存在着数以亿计的剩余劳动力，根据粗略的估计，这个数字少说也在12亿左右；二是有近亿个农民工流动于城乡之间（或流向异地的乡镇企业），形成一个规模庞大的流动劳动力群体。于是一个合乎逻辑的解释就是，大规模民工潮的出现，是由于农村中大量剩余劳动力的存在；民工潮体现了农村剩余劳动力向城市转移的过程。
这样的解释，在宏观的静态解释上是完全可以成立的，但如果从微观过程来看，却存在一定的偏颇，并在很大程度上衍生出对民工潮的扭曲印象。
如果将农业看做是农村中的主要产业，那么，农村剩余劳动力的存在就意味着没有足够的耕地可供农村中的劳动力耕种。就此而言，结论是明显而确定的：目前中国内地耕地的总面积不到20亿亩；人均耕地约为14亩。而且在最近的十几年中；由于工业；特别是乡镇企业的迅速发展；耕地在以每年约1000万亩的速度锐减；从另一方面看；全国70％的人口在农村；劳动力的70％左右也在农村。中国每个农业劳动力平均只拥有不到4亩耕地；平均每个种植业劳动力实际播种面积为8亩。即使按照20世纪80年代末的农业生产力水平，平均每亩投工28个标准劳动日；每个农业劳动力全年平均投入农业的标准劳动日不超过200个。仅以这种简单的计算方法，也可以得出一个基本的结论：如果不考虑农民的兼业问题，农村中的剩余劳动力大约有12亿个左右。
几年前，我们进行农民工调查访谈时
