4421-断裂-第18章
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政府职能转变与社会秩序政府行为市场化、企业化现象（2）
——严肃的文化和艺术由于得不到政府的支持而处境日益艰难。中央交响乐团处于困境之中，前几年成为整个社会关注的新闻，最近由于企业的赞助而困境得以缓解。但真正陷入困境的，不仅仅是中央交响乐团。近些年来，严肃的文化与艺术，几乎都处于相当不景气的状态，于是，严肃文化与通俗文化的均衡发展无法建立起来，社会生活正逐步丧失其健康的人文基础；
——经济和社会生活中的道德规范受到破坏，法律的执行效率极低，社会公平得不到应有的保证。在一个社会中，政府的最基本的功能之一，就是建立和维持社会秩序，确保社会公正。为此，政府需要实行一条与市场截然不同的运行机制。但毋需讳言的是，在这个功能方面，政府的效率日益低下，对经济效益的追求，分散了某些部门对自己承担的独特功能的专注，经费的短缺也严重地制约着执法机构的效率。在这种情况下，一些本来就应当是由政府承担的功能，不得不推给企业，如打击假冒伪劣的问题。于是就出现了有的大企业自己设立“打假办公室”，出现了玉溪卷烟厂每年用几千万元的经费自己进行打假这样的荒唐事；
——生态环境恶化的趋势日益严重。保护生态环境，以确保子孙后代的生存条件，是政府的重要职责。但在近些年来，保护生态和自然环境的种种努力，都会在追求经济增长的冲动面前显得软弱无力。许多项目就是政府立项甚至承办的，对于其在生态环境上造成的破坏，自然只能睁一只眼，闭一只眼。于是，在相当一些地方，随着经济的增长，生态环境恶化的趋势日趋严重。
二政府行为的经济化、企业化
政府公共功能的削弱，只是问题的一个方面。从另外一个方面来看，在某些领域中，政府的功能又在以极高的效率不正常地扩展着。对于这种趋势，我们可以称之为政府行为的经济化和企业化。政府行为的经济化和企业化指的是这样的一种现象，即在微观的层面上，政府与经济活动，特别是与企业的经营活动出现新的结合，政府按照企业性的目标定义自己的目标趋向，安排自己的活动，片面追求经济效益，忽视政府所承担的其他功能。也就是说，在有些地方，某些政府部门的行为及其取向，与那些在市场中追逐利润的公司已经没有太大的差别。
具体说来，政府行为的经济化和企业化主要表现为如下几个方面：
1政府机构直接参与赢利性的经营活动
如上所述，政企分开，是20多年来经济体制改革过程中的主线。因为这个问题不解决，其他领域的社会活动就不可能自主地运行。但具有讽刺意味的是，政府机构在国有企业中从日常的经营活动中撤出来的同时，许多政府机构却在开始直接从事赢利性的经营活动，即政府机构创收。近些年来，许多政府机构已经开始成为创收的主体。在一个正常的社会中，有些单位是赢利性的，靠自己的赢利来维持自己的生存和发展；有些是非赢利性的，但由于其所承担的社会功能是为整个社会所必需的，社会不能没有他们，于是需要由整个社会来筹集资源，使得其能够得到维持和发展。政府就是属于这后一种组织。从世界上各个国家的情况来看，政府的收入主要来自于税收，有的还有一些国有企业上交的赢利，但无论如何，政府机构本身是不能像企业那样直接从事经营性活动的。但在我们今天的社会中，政府机构从事以创收为目的的经营活动，已经成为一种相当普遍的现象。几乎无论一个什么样的单位都在那里办“三产”，搞创收。于是人们就看到了一种极为滑稽的现象：在我们今天的社会中，在一些企业大量亏损的同时（据说国有企业在20世纪90年代末有1/3明亏，1/3暗亏），不应该赢利的政府机构却在大赚其钱。于是，政府在办公司，警察在办公司，学校在办公司，军队也在办公司。环顾四周，就可以看到，几乎没有一个单位不在创收，不在办公司、搞三产了。甚至，一些本来不应该从事赢利活动的单位，已经是以创收为主，兼搞别样了。
2利用行政权力牟取部门或个人的经济收入
政府部门的创收，除了直接办公司从事经营活动外，也包括在政府财政上开各种各样的口子，用非规范化的手段从民间抽取资源，还包括在执行有关的政府功能的过程中，将罚款、摊派等作为其首要目标。最近已经出现政府机构“做局”的说法。比如，中央政府的某项新政策一出台，一些政府部门就“做”一个“局”出来，由此获得一笔可观的收入。乱罚款是政府机构利用行政权力牟取部门或个人经济收入的典型例子之一。
应当说，罚款是一种正当的社会惩罚措施。在一个正常的社会中，罚款是维持社会秩序的基本手段之一。然而，在中国目前的情况下，罚款已经不再是以一种正常的现象而存在，而是成为一种社会病态。在这当中，我们至少可以注意到如下的三点。第一，罚款已经成为政府行为中的重要的激励机制。允许罚款的事情，就大家都来管，大家竞相罚款，不允许罚款的事情，就大家都不管。于是，就形成了这样的现象，如果要使某些部门能够负起责任，就得赋予他们以罚款的权利。第二，罚款之乱，形成一种社会病症。在政府有关部门的带动下，罚款之风蔓延到整个社会。第三，罚款的收入成为政府财政收入的一个重要来源。据有关报道，中国目前每年罚款的总额达到几千亿元，占中央财政收入的相当部分。
3以“为企业办实事”的名义介入企业活动
近些年来，“为企业办实事”，成为一个不断被人们提倡的口号。但也正是在这样的一个口号之下，一些政府机构甚至个人频繁介入企业的经营活动。记得前几年，报纸上曾经报道过这样的一件事情：某著名企业与外商合资办一个大型企业，全部投资约四亿多元，于是政府出面了。市委副书记亲自任工程建设的指挥长，并组成了相应的班子；土地局领导亲自为企业跑批文、批用地；计委领导为工厂找材料、搞设备；公安局领导为工厂搞保卫、维持秩序；市委组织部长负责领导铺设高压线路。于是，工程顺利施工，胜利竣工。对此，某权威性的大报大声疾呼：“企业需要这样的政府”。其实，这会造成很多问题。当政府官员介入某些经济经营活动的时候，不但经济活动运行的许多必需的规则会受到人为的破坏，公正的市场经济秩序无法建立，而且腐败现象的发生几乎是不可避免的。
4层层下达经济增长指标，将经济增长速度作为衡量政府官员的基本标准
在有的地方这些经济标准已经达到相当具体的地步：有的是立下某种军令状，达不到某个指标就辞职；有的是农村居民的收入或储蓄达不到一个什么样的增长速度就下台；还有的是，县委或县政府的领导干部只从乡镇企业产值超过多少多少元的乡镇干部中提拔；甚至有的地方出现了这样的情景：在经济发展总结表彰大会上，当场宣布将乡镇企业超过多少元的乡镇的主要领导干部增补为县委常委。这样考核官员的标准，与企业中的考核总经理或部门经理的标准，已经是相差无几。
5政府官员与企业的私下结合
改革开放前，虽然政府与企业是紧密地结合在一起的，但这种结合主要是通过体制的正式渠道，形成的机构与机构之间的关系。但在最近的一些年中，一些政府官员开始与一些企业私下结合起来，为企业提供不正当的服务，并从中谋取个人利益。在日常生活中，我们就可以看到，所谓“官员与企业家交朋友”的现象相当普遍地存在着，而这种“朋友”关系在很大程度上是以权钱交易为基础的。
上述两个趋势的结合，就出现了一种政府与企业在功能上同构的现象。
政府职能转变与社会秩序政府行为市场化、企业化现象（3）
三政府行为企业化：失序的根源
在一个社会中之所以要有政府，就是因为有许多事情是单个的企业和个人没有办法做的，于是要由政府将这些事情集中起来做。比如，保卫国家的安全，处理与其他国家的关系，公共设施的兴建，文化教育的发展，自然环境的保护，社会秩序的维护，社会公正的保障等。即使是在经济活动中，即使是在市场经济的条件下，这些也是政府的基本目标。而且，应当看到，在市场经济的条件下，政府承担着更重要的任务。因为市场经济体制下的企业不同于计划经济体制下的企业；本身就承担着种种的社会功能，而市场经济体制下的企业则是一种功能比较单一的经济性功能组织。由于企业是以经济功能为其基本的功能，政府就应该更多地关注社会性功能的目标。但是，由于一些地方政府行为出现明显的经济化和企业化的倾向，所带来的消极后果是非常明显的。
1政府功能的畸变
政府是最特殊的一种社会组织，因为它可以行使强制性的权力。正因为如此，政府不能从事赢利性的活动，而是要靠税收等收入来维持正常运转，这是现代社会的通例。政府从事赢利性的经营活动，将导致对其掌握的权力性资源或垄断性资源的滥用。滥用权力资源的，我们可以称之为腐败，滥用垄断性资源的，我们可以称之为行业不正之风。但无论是属于哪一种类型，都是对公共资源的滥用。而在公共资源被滥用的情况下，不仅会导致严重的社会不公平，而且会造成社会功能的紊乱。
记得在1994年上半年的时候，北京市曾经开展了一场很有规模的整顿市容的活动。之所以要开展这项活动，是因为近些年来一些地方的道路和其他公共用地被各种摊贩大量挤占，不仅妨碍交通，而且严重影响了居民的生活。经过一段时间的治理整顿，情况似乎有所好转。但仅仅很短的一段时间过去，许多地方的状况又已恢复了旧观。而且，在治理的当时，也只是一些明面的地方得到了治理，而在一些较为隐蔽的地方，特别是一些居民区，在当时就没有得到治理。从某种意义上来说，这也成了一种顽症。顽症“顽”在什么地方，不在占用了道路等公共用地的小商贩。我们都知道，这些小商贩大多是农民，他们是社会中最弱的一群，也是最容易成为被管理的对象的一群，他们根本就没有能够对抗如此的大规模的治理整顿活动的能力。那么，问题在什么地方，只要看一下这些合法或不合法的市场是由谁来办的，答案就不问自明。原因很简单，这些喧嚣的项目，都是有关部门或单位的创收项目。特别是居民区中的摊贩或“小市场”就更为明显，那都是居委会的创收项目。在一个居民区中，可以说，居委会就是最高的长官，只要他们想要搞创收，用通行的话来说，就是他们既是球员，又是裁判，居民们是很难挡住他们的行动的。
2政府功能的失效，社会生活的失序
从这几年的实际情况来看，政府的“下海”虽然在一定程度上缓解了政府行政经费紧张的问题，但同时也严重地损害了政府功能的正确行使。政府是整个社会生活的调节器，政府功能的畸变，在很大程度上意味着这个调节器丧失作用，于是导致社会生活中种种紊乱现象的发生。
上面所说的罚款问题就是一个很好的例子。罚款之所以有效力，是由于它是让违反规则的人为自己的违规行为付出经济上的代价。但当罚款超出了正常的范围，特别是其本身成为一种目的的时候，尤其是当所罚的款项与罚款者的收入有直接关系的情况下，作为一种社会惩罚手段的罚款的本来意义也就丧失了。首先的问题是，如果所罚的款项是与罚款者个人的收入有关的，那么，人们就可以怀疑，罚款者是愿意违规行为多发生还是少发生。按照逻辑来推理，违规的行为多发生，就能够多罚款，罚款者的收入也就能够提高。相反，如果想要禁止的现象被禁止了，在利益上受到损失最大的，却是执法部门或其他的有权罚款者。应当说，这并不仅仅是一种逻辑的推理。在有些公共场所；我们可以经常看到这样的事情，在见到一个人手中拿着一个烟头的时候，执法者并不上前提醒他不要随地扔烟头，而是悄悄地跟在后面，一定要等到这个人将烟头扔下，才猛然间蹿到跟前，拿出罚款的票证开罚。我们可以假设一下，在这样悄悄跟踪了几百米之后，那个拿烟头者一直将烟头拿在手中，而没有扔在地下，这个执法人员会是一种什么样的心情，是庆幸，还是失望？如果是失望，那么他（或她）在盼望着什么？
其次，这样的罚款，也为执法部门注入了一种不公正的利益因素。因为罚款的措施所要制止的一般都是比较轻微的违规行为，而在社会生活中还存在着许多不适用罚款的方式来制止和惩罚的严重得多的违法犯罪行为。这样就产生了一种可能，对轻微的违规行为的制止可以为制止者带来利益，而对于严重的违法犯罪行为的制止却可能无法为自己带来利益，甚至要由自己做出牺牲。一个负责对吐痰现象进行罚款的人可以从中获得自己的收入，那么一个舍身同杀人犯进行搏斗的执法人员用什么来获得自己的利益呢？如果这种最基本的公正原则遭到了破坏，靠什么来维护我们的社会秩序呢？
3公共事业的削弱
在一个功能配置正常的社会之中，绝大多数的非赢利性的公共事业都是由政府来负责的。特别是科学、文化和教育事业就更是如此。然而，在近些年来，凡是由政府所负责的公共事业几乎是无一例外地处于削弱之中。
4政府的超越性降低
这里所说的政府的超越性问题是指政府不为任何个别的利益集团所左右，具有不受这些利益集团的左右来制定相对独立的政策的能力，更具有整个社会的利益取向。然而，在最近的几年中，我们可以相当明显地发现，某些利益集团对政府决策的影响在加大，特别是在有关经济调控的政策方面更是如此。
5政府官员腐败机会的增加
由于政府直接从事赢利性的活动，政府官员介身于其中，导致一些官员出现严重的腐败行为。近些年来，在我们的社会生活中，腐败现象日益严重；在某些领域，腐败已经成为正常的社会生活的一部分，或者说成为一种生活方式。其中的原因固然是多方面的，如监督和制约机制的缺乏，但不可否认的一个重要原因是政府行为的经济化、企业化。因为政府行为的经济化、市场化、企业化会大大增加官员腐败的机会。由于政府是如此之深地介入到经济生活中去，加上其他一些制度因素的作用，如经济生活中大量现金的使用等，由此所造成的腐败在很多情况下具有一种“不可监督的性质”。
政府职能转变与社会秩序社会惩罚为何失去效力？（1）
一社会惩罚无力症近些年来，虽然不断地反腐败，但腐败之风依然愈演愈烈；虽然不断地打击假冒伪劣、坑蒙拐骗等违法事件；但这些事件仍肆无忌惮地发生；虽然�
