不需暴力的权力-第8章
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政治学颇具重要性的另一原因是：随着经济的世界范围的发展，公共部门——在此指国家——在每一个社会中（无论是发达的工业社会还是第三世界的原料出口国）、在社会的每一个方面——不只是在政治领域，还在经济领域（生产、财政、分配）、意识形态领域（教育、媒体）、法律执行领域（警察、军队）都变得日趋重要起来。国家影响为何增长、如何增长的问题已成为我们这一时代的社会科学家的（或许是）关键话题。国家掌管着经济发展、社会安全、个人自由的钥匙，并通过日渐增长的复杂的工具掌管着自身的兴衰成败的命运（Carnoy，1984，3）。
在这段论述中，国家被定义为公共部门，国家力量或国家能力也被直接等同于政府规模。政府对资源实施控制的范围越广，国家也就越强大。此外，既然政府规模是根据公共部门的标准来加以衡量，那资源力量就只是在经济学的意义上而言。公共部门越大，国家也就越强大。公共部门的准确所指是什么呢？有时它指的是政府雇员的数量，但更为普遍的情况是它据预算标准要么指政府财政收入要么指政府财政支出。公共部门还有政府消费与所有消费之间比率的意思。这一比率增加，公共部门的规模也就越大，因而政府的力量也就更为强大。
在这个意义上，这一视角有很多地方值得介绍。我早已指出，政治关注的是那些更多时候指的是经济物资的价值性资源的分配冲突。此外，公共政策的基本内容是对公民收入的控制。卡诺伊坚持认为，把能根据经济准则来加以解决的简单的生产问题视作政治的中心问题要更为合适些。在这一情境中，把国家力量视作公共部门的规模有着充分的外在感召力。
与此同时，卡诺伊的观点掩盖了一个有趣的问题。尤其突出的是，他的政治在当今世界日趋重要的观点假定了在不太遥远的过去政治多少显得并不十分重要这一事实的存在。换言之，他的观点告诉我们，在现在把生产和消费问题视作政治问题更为合适，而在过去的一段时期内（并没指出是哪一段时间）这一问题被合理地理解为经济问题，而且资源配置被理解为根据效率原则由市场决定并加以解决的。因此“政治的地位日趋重要。”
现在民族国家真的成了一个预设为为自身存在而拥有一定程度的科学技术水准的实体、甚至是法律实体的东西。确实，人类学家已经把我们的注意力引向技术非常原始的没有国家的社会（e。g。；Southall；1968； Mair；1977）。但这并不意味着政治与那些无国家的社会没有任何关联。与此同时，在过去的数十年间，几乎在所有的地方，民族国家的公共部门急剧增长的事实并不意味着政治同时就变得更为重要。它只是简单地告诉我们政府在提取经济资源的时候变得更为有效。尽管制度基础已发生明显改变，但这在路易十四时期和今天的法国政治具有同等重要的意义。现代希腊和古希腊城邦之间的差别并不能说明二者之间政治活动水平之间的差别。政治总是发挥着中心作用，扮演着一个关键的角色。
尽管卡诺伊为国家力量等同于公共部门规模这一观点提供了充分的理由，公共部门规模这一概念本身并无普遍性。不错，公共部门规模这一概念是先于国家力量受到重视。尽管这一事实未被承认，但公共部门规模在政治发展研究传统里被很多学者例如多伊奇（Deutsch，1961）、阿尔蒙德和鲍威尔（Almond and Powell，1966，p193）、拉斯托（Rustow，1967，p289）和爱克斯坦（Eckstein，1982）视为反映国家能力的一个重要因素。1970年，施威尼茨（de Schweinitz）提出了政治生产总值（Gross Political Product）这一概念。它即使不能等同也是近似于经济学家的政府物资和公共服务支出的概念（1970，p526）。与此相似，柏伊姆（von Beyme，1985，p12）也根据政府规模的标准来定义国家力量这一概念。在他的思想中，国家被视作政治——行政系统。而哈里斯（Harris，1986，p145…149）则把国家等同于公共部门。
与之类似的是，人们常常认为，因为工业化对提高财政能力有着巨大影响而在现代国家的形成中起着关键的作用。比如阿丹特（Ardant，1975，p220）就断言“工业力量就通过给国家提供财源，更确切地说是通过提高财政能力的方式来影响国家权力。财政制度是经济基础进入政治结构的引导者。”这一结论提醒我们，象民族国家一样，公共部门也是一种现代形式。
考虑到这些，我们就会明白，在收入不平等、经济增长和相关的一些问题的一系列研究中根据公共部门大小的标准来想象国家能力，一点也不觉得奇怪（e。g。；Rubinson，1976，1977；Rubinson and Quinlan，1977；Weede，1980；Weede and Tiefenbach，1981；Moon and Dixon，1985；Rouyer，1987）。这种解释与卡诺伊的解释非常相似。例如，鲁宾逊（Rubinson）就这样论述：
政治控制或者说国家力量指的是国家支配居民行动的程度。既然暴力是一个并不稳定的施加控制的方式，那强国家就是那些把暴力转换成了一套——能赋予制定规则的权力和对本国居民施加控制行动的——稳定的权威关系的国家。这样，强国家的标志就不是军队的规模或者权力集中在寡头手里，而是国家机器把制定规则和对经济行动施加控制权力中最为重要的控制权占为己有（1976，641—42）。
鲁宾逊的暴力不构成国家力量基础的观点与我在第二章中的论述完全一致。更为有趣的是他把政府制定规则和控制经济活动的能力与国家力量等同起来。而且正是这一等同使得他接下来把国家力量的操作性的定义界定为政府财政收入占国内生产总值的百分比。把前面政府收入和政府支出的联系结合起来考虑，这意味着国家力量实际上是公共部门规模的增长。
与卡诺伊相比，鲁宾逊的观点并不包含随着公共部门的增长，政治多少变得更为重要一些的意思。相反，它只是表明随着技术的不断变迁，政府能力也在不断增长，现代国家比它的前任更有能力施加政治控制。即便如此，这一概念仍然遗留两个主要的问题。其一，如果我们承认公共部门的规模是国家力量的体现，那么在选择可行度量标准之时还有很大的实际困难。其二，更为根本的是，它将导致在公共部门和私有部门之间作出区分的更大的困难。现在让我们依次探讨这两个问题。
第三部分 近期关于国家和政治能力的研究第12节 度量公共部门规模不同方法的比较
政府花费很多时间去制定预算，而且在很多国家也实行预算统计制度。最为著名的是联合国统计局和其它组织比如世界银行提供一年一度各国年度预算帐目统计数字（e。g。，World Bank，1983）。这一系列的最后一本书《世界政治和社会指南手册》（World Handbook of Political and Social Indicators）花了一章的篇幅分析“政府规模和资源配置的问题”（Taylor and Jodice，1983，1：chap。1），并报告了各国政府耗费国内生产总值的大概数字（包括政府在一些选定的领域比如教育和军事上的开支的数字）。该手册列出了一些关于公共部门（反映政府规模）的数字，这些数字也常常被当作国家能力或政治能力的一种体现。
预算理所当然地是政治的体现，并且人们经常认为不同的结算体制阻碍了国家间的比较（e。g。；Taylor and Jodice；1983；1：1…4）。尤其是在计划经济体制国家与其他经济制度的国家之间的比较更为艰难。于是，联合国和其它的国际组织付出巨大的努力来建构一套共通的清算制度以利于国家间的比较，而且种种事实表明，这种努力已经增加了国家结算的可比较性。显然，这看来足以证明公共部门规模的数字能够度量国家力量，也说明公共部门规模评价标准的可相互转换性。
不幸的是，这些标准之间的相互转换性并不象有些人想象的那样。为了解释这一问题，我将对三个众所周知又互不相同的评估体系进行比较。第一套评估体系是世界银行的一般的政府消费（World Bank，1987，table 5）；第二套明显不同的评估体系是由萨默斯和赫斯顿提出的（Summers，Heston，1988）；而第三套评估体系是由美国军控和裁军委员会（United States Arms Control and Disarmament Agency，1990）提出的中央政府支出的评估体系。
世界银行是这样定义一般性政府消费的：
一般性政府消费是指政府实体购买商品和服务的所有的开支：包括中央政府、地区政府和地方政府的开支；独立运作的社会安全基金；在一国版图内国际权威组织摊派的费用或政府性运转费用。它不包括公共非金融性企业的支出和公共财政机构的支出。当前一般性的政府支出包含以下具体内容，即政府雇员的工资，物资（不包括土地和其它可贬值的资产）购买费用和从经济、军事装备部门有偿的服务费用，其它的政府购买海外商品、服务的费用。国家防务财政支出（不含国内防务）被视作政府正当消费，而所有形态的支出（包括国内防务费用）都被视为国内总投资的一部分（World Bank，1983，1：xi）。
萨默斯（1988）和赫斯顿给出相近的定义来支持自己的看法。世界银行和萨默斯观点的主要区别在于萨默斯他们用市场价格而不是国际汇率来计算国内生产总值（GDP）和它的各组成部分所占份额。 与此相反，美国军控和裁军委员会提出的政府规模的评估体系指的是中央政府的消费。这三套标准体系中的政府规模指的都是政府消费在国内生产总值中所占的份额。
既然类似这些体系度量政府规模的标准可以互换，那人们就会以为它们彼此密切相关。然而，正如表3。1所揭示的它们的简单的相关性，这些证据使人们对这一看法产生误解，认为甚至在市场经济国家和被排除的计划经济为主的经济形态体制的国家的政府规模度量标准之间
表3。1。 度量公共部门规模的三个标准间的简单成对关系；1985
世界银行的政府消费1。0 100 106
萨默斯/赫斯顿的政府消费 0。661。0 103
美国军控和裁军委员会的政府消费0。710。381。0
世界银行 萨默斯/赫斯顿美国军控和裁军委员会
注：矩阵斜线下方的数字是相关系数；矩阵斜线上方的数字反映的是这些系数基础的案例数。
也有这样一种相互关系（世界银行和萨默斯的报告均没有指出后一种情况）。诚然，这三个体系之间密切相关是无可怀疑的，但这三个度量标准之间的互换性假设要求的远远不止这些。考虑到这是针对同一概念的综合指标，这些关联性的最明显的特征也就是这种相关度本身的恰如其分。
表3。1中的数字当然只是解说性的。然而从扩大它的覆盖面——把其它政府消费和其它年份也包括进去——而不至于使我们得出不同结论的意义上来说，这些数字为我们提供了一个说明这一问题的有代表性的图式。一个关于简单相互关系的矩阵图并不构成一个能说明清楚的度量模式。另一方面，手头的这些数字也不能为我们发展这一模式提供基础。
当我们考虑到经济发展和公共部门之间的关系时，说这些反映政府规模的指数可以互换就变得更难以站住脚。一百多年前，阿道夫·瓦格纳（Adolf Wagner）深刻指出他的著名的“规律”：公共经济的扩张与国民经济的增长直接相关。这一主张此后一致直引人注目（e。g。；Pryor；1968；Chenery and Syrquin；1975）。至少，这一观点告示了我们在经济发展水平和政府规模三个指标的任何一个之间的确切的联系。
此外，这些证据也不具有说服力。正如表3。2所显示的，世界银行提供的关于政府消费的数字和经济发展水平之间的关系是肯定的但也是微弱的；萨默斯和赫斯顿的观点和经济发展水平之间的关系是负面的而且也是微弱的；美国军控和裁军委员会的观点才与发展有着不容置疑的关联。甚至这最后一种联系也是分量不足：经济发展只能说明不到18％的中央政府支出的差异和不同。换言之，用这每一个标准来衡量公共部门规模获得的是根本不同的结果，因此不能把它们视为是衡量国家力量和政治发展的等效的度量标准。
表3。2。 度量公共部门规模的三不同个标准与人均国内生产总值之间的简单相互关系；1985（圆括号里的数字是国家个数）
世界银行的政府消费＋0。26 （104）
萨默斯/赫斯顿的政府消费 …0。27 （108）
美国军控和裁军委员会的政府消费＋0。42 （115）
人均GDP的对数（log）
这些结局使得那些相信国家力量能通过度量公共部门的规模来轻易测度和相信公共部门规模能以类似的方式轻易测度的人垂头丧气。而且，值得注意的是，表3。1和表3。2中的数字是在把计划经济为主的经济形态体制的国家排除在外的情况下计算出来的。这意味着这些微弱的相互关系并没有因为研究这一难题——测度那些很少存在私有经济活动的国家的公共部门规模——时采用了不同的方法而降低它的价值。
在公共部门这一概念的基础上，奥甘斯基（Organski）和库格勒（Kugler）提出了另一个测度政治能力的方法（1982，chap。2）。他们认为政治能力（capacity）要靠向社会渗透和从社会提取资源才得以存在。他们进而继续指出征税能力是政治能力的基本组成部分。然而，他们又认为税收与生产总值的比率这一普遍使用的测度方法不能完全胜任测度这一功能，因为它忽视了那些足以影响征税能力的全国范围的经济资源的不平等分配。既然政府税收与政府消耗有着明显的联系，那么奥甘斯基和库格勒的观点就完全能够适用于前两个表格所使用的测度国家力量（strength）的那些指数。
因此他们认为在税率用来测度政治能力之前，税率这一概念需要因征税能力的国家间的差别而加以修正。奥甘斯基和库格勒在三个特定方面进行了修正。第一，既然在出口部门税收更容易收取，那么，源于出口的那部份国民生产总值就应该加以控制。第二，因为税收更难从农业（尤其是自给农业）中收取，那么源于农业的总产值中的那部份，也就必需考虑进去。最后，既然矿产业与其说是体现了生产力，不如说是幸运，并且采矿业更易通过行政手段收税，那么生产总值中的这一部份也就应该得到修正。
为了得到国家税收能力的数字，奥甘斯基和库格勒从这三个方面的税率反过来来预计税率百分比。政治能力就可以通过观察到的税率与预计的税率的比较来加以测度。
政治发展= 观察到的税率/预计的税率
当这一比值接近“一”时，政府的征税能力就达到了自己预期的水平，并且也有能力这么做。然而，偏离“一”的情况被视为是政治因素作用的结果。比值超过一则增加了政治发展的水平。另一方面，
在一个国家征税低于
