428-外交十记-第28章
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对于这封信，我没有直接回复，只表示中方同意由双方法律专家进一步交换意见。
七份外交文件
1990年初，形势更为紧迫。香港基本法即将于2月定稿，英方对香港1991年选举的方案也到了最后拍板定案之时。但是，柯利达访华，以及双方其他渠道的磋商，都未能就直选比例问题达成一致，双方处于僵局。
英方有些着急了，希望能在基本法定案之前与中方就此事达成妥协。当时，赫德来不及等到与我会晤面谈此事，便开始连续通过信件与我交换意见。那一段时间，英国驻华大使与中方人员多次接触，转交各自外长的“信息”。这虽非亲笔签名的函件，却是书面文件，不是“口信”，我们便称之为“书面信息”。这种方式十分便捷，在中英多年磋商、谈判过程中经常采用。
从1990年1月18日赫德给我来信起，至2月12日赫德来信确认达成共识止，在不到一个月的时间里，双方交换了七份书面信息。当时，这属于内部磋商，对外严格保密。后来，随着政制问题争执的加剧，双方分别公布了这七份文件。
这一轮交涉的焦点，就是香港立法局的选举安排。
现在，当人们读到这批外交文件时，可能会觉得奇怪，为什么中英双方会为了多几个还是少几个直选议席如此兴师动众呢？
其实，中英双方所争的，不仅仅是几个直选议席的多少，而是香港回归后的主导政治体制。
要理解这一点，需要了解香港政制发展的背景和英国在香港过渡时期制定“政改”政策时的基本考虑。
在香港100多年的殖民统治时期，英国一直采用由伦敦委派总督独揽大权的政治体制。总督下设行政和立法两个局，作为咨询机构。议员都是由港督委任。这是一种行政主导的体制。
上世纪80年代，中英就香港问题签署联合声明后，中方就开始着手制定未来香港特别行政区的基本法，设计一套能体现“一国两制”的全新政治体制。
这时，英方企图利用香港过渡期，加紧推行所谓的“代议政制改革”，想在基本法颁布之前造成既成事实，以影响基本法对未来政制的安排。
“代议政制改革”的目标，说穿了就是要把行政主导改为立法主导，通过提高立法机构的权力和地位来制约行政机构，并最终把回归中国后的香港演变成一个“独立实体”，与祖国隔离开来，以利长期维护英国在香港的政治和经济利益。
在联合声明签署以前，英方已开始了这方面的筹划。联合声明签署后，英方马上启动了政改部署。1985年，先是在香港立法机构通过功能组别（代表不同的行业或专业）间接选举的方式产生部分议员；然后又在1991年决定选举时再引入分地区直接选举部分议员的新制度；并计划于1995年完全取消委任制，使全部立法局议员都由功能组别、选举委员会的间接选举和地区直接选举三种方式产生。
在中方就基本法起草工作听取英方意见过程中，英方曾向中方极力推荐过香港的行政主导体制。中方也认为，这种体制适合香港的实际情况，有利于实行高效率的行政管理，保持稳定繁荣。
同时，中方也赞同在香港逐步推行民主制，立法机构议员最终全部经普选产生。但中方认为，根据香港的实际，民主制的发展应该循序渐进。当时，英方对这一点也是同意的。
基本法的有关内容，就是按行政主导和循序渐进这两条原则拟定的。
1989年以后，英方改变了主意，要大大加快政制改革步伐。其中最主要的，也是争议最大的，就是要急速增加立法局直选议员的比例。
直选议席数额的增长速度和比例，便成为当时中英磋商中的焦点问题。
在赫德于1月18日给我来信之前，英方已向中方提出要把 1991年直选名额由10席增至20席，1995年再增至24席。这与中方基本法草案设计中的1997年18席的主张差距甚大。如果接受英方的安排，1997年香港回归前后的政制衔接将会出现问题。
为了香港的平稳过渡，中方做出了重大让步。1月15日，提出了1991年15席、1997年20席的建议。
英方对中方的“积极精神”表示赞赏，并表示将研究“1991年少于20席的可能”。
随后，出现了赫德和我之间的紧急书面谈判。概括起来，大致的情况是这样的：英方对中方15日的方案做出回应，提出 1991年18席、1997年24席的方案。中方又提出1991年18席、 1997年20席的方案。英方拒不接受，威胁说，如中方不修改基本法草案的名额，香港行政、立法两局议员将辞职，还建议派高级官员来北京面谈。中方回应说，中方的重大让步未获英方积极响应，因此英方没有必要再派人来京磋商，如英方不接受中方建议，基本法起草委员会只能按原定方案做出决定。英方又提出几个关于选举委员会的安排以及选举方法等问题，要求中方澄清。中方澄清时，采纳了英方的一些意见。最后，英方应中方要求，正式书面确认接受1991年18席、1997年20席的方案，并保证保持“九七”前后的“连续性”。
这期间还有一个小插曲：在英方最后确认前几天，赫德还曾来过一信，说时间紧迫，可能赶不及在基本法草委大会之前做出最后答复，要求草委会在确定1997年直选席位时，先不要写入文本，只留一个空白，待以后填写。我们判断，双方有可能在会前达成协议。最后果然达成了协议。由于此信不涉及实质内容，故后来未随七份文件一同发表。
七份外交文件表明，在基本法定案时，双方就香港政制发展的进度正式达成了协议和谅解。此时，英方还不得不遵守同中方磋商一致和与基本法相衔接的原则。
我同赫德外相尚未谋面，便通过交换信件达成了一项重要协议。这也是我任外长期间与英方达成的惟一的书面协议。没有想到的是，它后来竟被英方所毁弃。中英双方以及大众传媒还就这七份外交文件的内容和形式到底算不算是双方的协议和谅解，有没有约束力，开展了一场辩论。其实，任何具有外交常识的人，更不用说熟悉中英谈判历史的人，对此不难得出正确的结论。
第十章 港澳回归 香港回归中的中英较量（3）
中英外长互访
1990年4月，在中英就香港选举问题达成协议和谅解之后，香港特区基本法正式颁布。
至此，中英之间有关香港政制发展问题的争议，似乎应该告一段落了，但事实并非如此。
香港立法局1991年选举前后，英方加紧了所谓“代议政制改革”的步伐，只是这个问题暂时不像前一阶段那样紧迫了。
这时，中英两国外长实现了自1989年以后首次互访，双边关系有所改善。
赫德外相于1991年春访华，我与他正式会晤。中方领导人会见了他，给予他相当高的礼遇。
赫德外相早年曾在英国驻华使馆工作过，十分熟悉中国事务。1974年，又曾随前首相希思访华，会见过毛泽东主席。
赫德这次来访中，双方商定今后要加强联系，两国外长每年要会晤两次，以及时磋商香港过渡期中陆续提上日程的议题。
1990～1991年，中英之间有关建设香港新机场的磋商正在紧张进行，其他问题一时显得不那么突出了。赫德来京，主要谈的也是新机场问题。香港新机场问题与香港政制发展问题本是两件不同的事，但同样具有跨越“九七”、影响特区政府权益的性质，需要双方磋商，取得一致意见。新机场问题的磋商前后延续了数年，是另外一个颇为复杂的故事，这里就不做专门记述了。
约一年以后的1992年春天，我首次正式回访英国。那时，正值中英外交关系升格20周年前夕，两国领导人又刚刚签署了关于新机场问题的谅解备忘录，所以，访问的气氛较好。
不过就在那个时候，英方又酝酿在香港立法机构中推行一种所谓“常设委员会”的新制度，意在提高立法机构的权力，以制约行政机构。
针对这一动向，我在会谈中特意向赫德提出，基本法已为未来特别行政区设计了行政主导体制，这种体制也是多年来在香港行之有效的。如果现在改为立法主导，势必与基本法抵触。中方不希望发生这种事。当时，赫德还是表示，英方无意改行政主导为立法主导。
关于1995年下一届立法局的选举，我提醒英方，这最后一届立法局选举的办法应该与基本法相衔接，否则不能直接过渡。赫德说，英方将于1993年就此做出决定，此前将与中方磋商。
然而，我访英后不久，英国政府于4月任命曾任保守党主席的“强势人物”彭定康，取代了被视为对华“软弱”的卫奕信，出任最后一任香港总督。
彭定康一上任，就进一步大幅度地改变英国对香港的政策。两国围绕香港政制发展方向的分歧，很快就演变成新一轮公开而严重的较量。
英方“三违反”的政改方案
按理，最后一任港督的使命应该是在香港过渡期的最后阶段，与中方很好合作，保证平稳过渡和政权顺利交接。能够做到这一点，就是功德圆满，可以名留青史。
不想，最后一任港督彭定康却反其道而行之，就怕向中方交接政权时太顺利。
他于1992年7月上任后不久，便推出了一个与中方对抗的香港政制改革方案，对香港面临的1994年区域组织选举和1995年立法局选举完全搞了另一套设计。表面上，这个方案仍然说要维持行政主导制；实际上，却要急剧改变政制，迅速提高立法机构的地位和权力。其主要措施有：把立法局的功能团体和选举委员会的间接选举改为变相的直接选举；马上取消在香港行之有效的区域组织委任制，改变区域组织的非政权性质和职能。
彭定康于10月7日做了上任后的第一次施政报告，公布了他的政改方案。此前，9月25日，在我出席纽约联合国大会期间会晤赫德外相时，他向我通报了政改方案的内容；同时，英方在北京通过外交渠道，也提交了文本。我当场做了原则表态，强调对1995年选举的安排，必须先经双方磋商一致，并应与基本法的规定相衔接。几天后，中方经研究，决定由国务院港澳办公室主任鲁平会见英国驻华大使麦若彬，对彭定康方案做初步评论，具体说明了方案与基本法相违背之处，并指出按方案产生的立法机构无法过渡“九七”的前景，还特别提醒英方，不要进行公开论战。
英方显然已决定挑起事端，完全无视中方的反对和提醒，未经磋商达成一致，便单方面公开发表了这份政改方案。这种做法违反了联合声明的规定，是蓄意挑起公开争论，企图借舆论向中方施加压力。方案一出台，英国首相和外相就马上公开表示支持。
中方也立即公开表明立场，对英方举措深表忧虑，并指出将来香港回归前后的政制不能衔接，其责任不在中方。特区的有关机构将按基本法和全国人大的决定来设立。
彭定康先发表方案，然后才于10月22日到北京访问。他想以既成事实来要挟中方，要中方以他的方案为基础，提出反建议。
我们坚持按照联合声明所规定的原则办事，认为1994/1995年度选举安排直接关系到平稳过渡，须由双方讨论，达成一致，英方不应不经磋商，便单方面采取行动。所以，中方要求彭定康应首先改变态度，公开收回其政改方案。
在会晤中，中方反复、详细地分析了政改方案如何违反了联合声明，如何违反与基本法相衔接的原则，以及如何违反双方过去已达成的有关协议和谅解。这就是我们所说的“三违反”。
当时，我们得出的印象是，彭定康本人似乎还不大了解上述中英两国外长1990年已达成的有关协议和谅解。在我同彭定康的会见中，我严肃地指出，他的方案是“对中英合作提出了挑战”，今后的问题在于双方是继续合作，还是“分道扬镳，另起炉灶”。这些话说得很重，在过渡期以往的交涉和谈判中，我们还从未使用过这种语言。可惜的是，彭定康置若罔闻，完全听不进中方的忠告，也不理会中方的警告。
彭定康的北京之行没有任何成果，双方的立场形成了公开的对立。
这时，我们对形势做了冷静的分析，判定英方“三违反”政改方案的出笼绝非偶然，而是有着深刻的背景。方案严重威胁着香港的平稳过渡，是完全无法接受的。
为了应付可能到来的危机，我们做好了两种准备：一方面采取坚定的立场，进行必要的斗争，争取维护双方合作的基础；另一方面也要为最终可能出现的政制不衔接的情况，做好“另起炉灶”的准备。
1993年3月，就在彭定康将他的政改方案刊登于宪报之后，中方即采取了第一项反措施，在第八届全国人大全体会议上通过了设立香港特别行政区筹委会预备工作机构的决定。
第十章 港澳回归 香港回归中的中英较量（4）
17轮外交谈判
英方见中方对彭定康的政改方案采取了坚决拒绝的态度，而其政改方案又遭到各方面舆论的强烈批评，于是，建议通过外交渠道正式谈判，来解决分歧。
1993年2月6日，赫德外相给我来了一封信，建议双方“不附加先决条件地”进行谈判。我们当时还是希望英方能够回心转意，重回“三符合”之路，同中方继续合作下去，就从大局出发，同意了英方的谈判建议。
我于2月11日回信答复赫德，提出谈判应在“三符合”的基础上进行，作为对英方“不附加先决条件”的回应。我还指出，如英方此时将政改方案提交立法局讨论，将无益于谈判，希望英方慎重考虑。
此后两个多月里，双方就谈判的新闻发布和双方代表团的组成等问题，进行了反复的内部磋商。最后商定，于1993年4月22日在北京开始两国政府代表间的谈判。中方代表为姜恩柱副外长，英方代表为英国驻华大使麦若彬。
中英之间的这一次交锋，长达半年之久，一共进行了17轮谈判，过程相当曲折、复杂。中方抱着诚意，为维护双方的合作，做出了许多努力，提出了不少合理建议，也做了必要的让步和妥协。遗憾的是，英方一直不肯放弃其“三违反”的立场，更在最后阶段，在双方就大部分问题几近达成协议的情况下，突然节外生枝，单方面中断了谈判。随后，英方即把其政改方案交立法局通过，从此与中方“分道扬镳”，最终走上对抗的不归路。
后来，中英双方分别发表了有关谈判的详细经过，因立
