030527中国社会保障制度改革-董克用-第1章

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　　董克用：中国人民大学公共管理学院院长，博士

　　1。　国际劳资关系学会（IIRA）会员

　　2。　中国劳动学会副会长

　　3。　中国人力资源管理教学研究会会长

　　4。　中国人力资源开发研究会副秘书长

　　5。　中国劳动法学会副秘书长

　　1。　2001年6月　中国人民大学公共管理学院　院长

　　2。　1995—2000　中国人民大学劳动人事学院　院长

　　3。　1985┅2001。6　：　中国人民大学劳动人事学院

　　A。　著作　（　部分　）

　　1。　中国转轨时期薪酬问题研究，中国劳动保障出版社，2002年；

　　2。　薪酬管理（译著），中国人民大学出版社，2002

　　3。　人力资源管理（译著）；　中国劳动保障出版社；　2000

　　4。　社会保障概论　，中国人民大学出版社；　2000

　　5。　养老保险；　中国人民大学出版社；　2000

　　6。　欧盟一体化中的劳动力市场与社会保障政策—　中欧比较；　1998；　中欧高等教育合作项目最终报告

　　7。　西方劳动经济学教程；　中国劳动出版社；　1995

　　内容简介

　　什么是中国的社会保障制度？社会保障是政府为主体，依据法律，通过国民收入的再分配，帮助公民在暂时或者永久丧失劳动能力，或者由于各种原因，在生活发生困难的时候，给予物质的帮助，也就是说它是在公民生活困难的时候，我要通过这种制度，社会保障制度来给予你物质上的帮助；同时要通过一些福利项目，提高全民的生活水平和生活质量，两方面的作用。社会保障它的范围很广，和我们日常生活中理解的那些社会保障的定义有些什么样的不同呢？范围是些什么呢？发达国家和发展中国家它的经济发展水平不一样，所以它的社会保障所谈的范围也是不一样的。我们中国目前和大多数国家的社会保障基本上是相同的，包括了社会救济，社会保险和社会福利这三大领域，社会救济，社会保险和社会福利，这三大领域，构成了我们今天讲的中国的社会保障。

　　在社会保障中，最低的层次是社会救济，它的对象是社会中的最弱者群体，或者讲是群体公民中的最弱者群体。它的覆盖面是全体公民遇到困难的时候都能够享受，但是真正享受的人应该是很少的，这是最低层次。

　　第二个层次就是社会保险，包括养老保险，医疗保险，失业保险，工伤保险它的对象和社会救济不一样，它的对象主要是劳动者，以及劳动者的家庭，有的时候涉及到劳动者家庭。

　　社会保障的最高层次是社会福利，它的涉及范围很广，因此不同的经济发展水平的国家，不同经济体制的国家，在社会福利这个范围上，有很大的不同。

　　本期播出的《百家讲坛》，中国人民大学公共管理学院院长董克用教授，将为您详尽阐述《中国社会保障制度改革》。

　　全文

　　那么今天我很高兴有这样一个机会给大家简单地做一个讲座，我讲的题目是《中国城镇社会保障制度改革》。我今天讲这么三个方面，那么我们要讲社会保障制度首先要给大家讲一讲什么是社会保障制度和它的作用是什么；然后我第二个问题会给大家讲一讲，中国社会保障制度是一个什么样的演变过程；然后第三个方面的问题我给大家讲一下社会保障制中的核心问题，也就是社会保险制度，在中国做了哪些改革，现在它面临什么样的问题和困境。三个问题，一个是什么是社会保障，一个是中国的社会保障制度做了一些什么改革，一个是最核心的社会保险制度做过一些什么改革。

　　那什么是社会保障？大家一定很关心，来听讲座，一定要搞清楚自己听的是什么。但是我很遗憾地告诉大家，关于社会保障的定义，不但在国内学者之中，有很大的争议，在国外的学者中不同国家对这个概念的争议也非常大。我给了大家一个定义，那给了一个定义是不是说就都是公认的呢？不是的，只是我们总结了国内外的一些学者的说法，那么大家比较认同的是这样一个定义。社会保障是政府为主体，就是不是企业为主体，依据法律，通过国民收入的再分配，作用是什么呢？帮助公民在暂时或者永久丧失劳动能力，或者由于各种原因，在生活发生困难的时候，给予物质的帮助。也就是说它是在公民生活困难的时候，我要通过这种制度，社会保障制度来给予你物质上的帮助，这是一方面；另一方面要通过一些福利项目，提高全民的生活水平和生活质量。两方面的作用，一方面是生活中给予帮助；另一方面是提高生活质量。那么从这个定义里就可以看出，那你要讲到社会保障显然它的范围很广，和我们日常生活中理解的那些社会保障的定义有些什么样的不同呢？范围是些什么呢？包括什么呢？我们说，虽然发达国家和发展中国家，它的经济发展水平不一样，所以它的社会保障所谈的范围也是不一样的。但是我们中国目前和大多数国家的社会保障基本上是相同的。也就是说，我们包括了社会救济、社会保险和社会福利这三大领域。社会救济、社会保险和社会福利，这三大领域构成了我们今天讲的中国的社会保障。如果你到欧洲去，它更多的谈到的是社会福利，它更多地谈到没有劳动能力的老人、遗属、残疾人，它更多谈到是这方面。所以中国我们讲是讲社会救济与社会保险和社会福利，那这三个领域和整个的社会保障是什么关系呢？

　　它是一个不同层次的关系，那么最低的层次在社会保障中，最低的层次是社会救济。它的对象是谁？它的对象是社会中的最弱者群体，或者讲是群体公民中的最弱者群体。他们是因为自身的原因或者因为一些不可抗拒的外因，生存处于困难了，就是不能生存下去了。那么对一个文明社会来讲，遇到这样的问题，这社会中的公民，不能生存下去怎么办，必须由政府来出面，通过一些社会救济，来帮助他们能够得到基本的生存条件，得到基本的生存条件，这就是社会救济。社会救济是以政府为主体的，也可以政府通过一些政策，来鼓励民间团体、社会甚至企业来帮助这些最弱者的群体。但是主体上是政府，所以从这一点大家可以看出，社会救济在社会保障这个体系中，那么它的历史上看怎么样，并不是现代社会才有的。因为古代社会自从有了政府，特别是中国，我们自从有了中央集权的政府，那个时候我们就开始对一些出现的灾荒，政府就采取措施，给予救济，所以社会救济这一点，从社会保障来说是最基本的、最基层的。但是也是历史最悠久的，那么今天我们讲的社会救济当然不同于古代社会的社会救济，它是一种现代社会政府出面通过各种政策措施，来帮助社会的最弱者群体。虽然它的覆盖面是最广的，但是一个社会来讲，往往它的覆盖人数是很少的，我们一个社会不可能靠社会救济维持一个社会的运行。所以它的覆盖面是全体公民遇到困难的时候都能够享受，但是真正享受的人应该是很少的，这是最低层次。

　　那么第二个层次是什么？第二个层次就是社会保险，社会保险又包括什么呢？又包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险。它的对象和社会救济不一样，它的对象主要是劳动者，以及劳动者的家庭，有的时候涉及到劳动者家庭，有的项目并不涉及。各国的制度不一样，但是它主要对象是劳动者，就是说要通过劳动者才能涉及到他的家庭，如果他不劳动，没有参加到劳动者队伍中，那么这些保险项目往往是不起作用的。所以它的目的是帮助劳动者在暂时或者永久丧失劳动能力的时候，仍然能够保障基本生活水平，他仍然能够保障基本生活水平。刚才我们讲救济的时候是什么，是生存。那么社会保险的对象是劳动者，也就是说，他平时要提供劳动，那他在遇到困难的时候，他不能劳动了，比如说生病、失业、出现工伤等等，或者老了。我干了一辈子要退休了，那么这个时候我不能劳动的时候，我当然不能只有一个生存水平，我要有一个保证我的基本生活水平，所以不同于社会救济。它是社会保障的第二个层次，范围的对象是劳动者，它依据什么来产生的？就这样一套制度，它不是像社会救济一样，是自古而有之的，有了政府就有社会救济。那么社会保险这套制度，是工业化的产物，它依据的原则是大数定理、大数法则。就是说用大多数的人来分担少数人的风险，用这种办法来制定了这样的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险。当然这里边制度上还各有特点，我们后面会讲到。那么这一部分实际上是社会保障的主体部分，各个社会都一样。发达国家、发展中国家，最关注的是社会保险问题，因为跟劳动者相关。一个社会中劳动者是主体，因为劳动者遇到问题的时候那是最重要的时候，就像我们今天说为什么就业问题这么大，失业问题这么重要，为什么？因为劳动者发生问题的时候，是一个社会就会发生一些不稳定的时候。所以各个社会都非常关注的是社会保险这个领域。那么我们一会儿我们也要重点地来给大家介绍一下，我们国家改革以来，在社会保险方面，我们做了哪些改革？取得了哪些成就？有什么问题？这是第二个层次。

　　社会保障的最高层次是什么？是社会福利，当然我们这里讲的社会福利不同于大家平常听到的社会福利。我们平常听到的一些社会福利，有些属于社会福利范围，有些并不属于这个范围。比如我们听到的养老院，那是一种社会福利；但是我们有的时候听到福利工厂，说残疾人福利工厂也是一种社会福利吗？不完全是社会福利的概念，它更多的有救济性质。所以社会福利是社会保障的一个最高层次，它的对象仍然是全体公民，所以一个社会福利它的涉及范围很广。因此不同的经济发展水平的国家、不同经济体制的国家，在社会福利这个范围上，有很大的不同。我们都听到过说北欧是福利社会，那么它就实行的这样的理念来提供它的福利。那么有些国家，不太提供各种福利，它以社会保险为主，它经济发展水平再高，它也不以社会福利这种方式来提供给公民，因为它认为这样的制度会造成一些养懒汉的制度。所以各种国家在社会福利上面的差异非常大，也就是说，这三个层次社会救济差异不大，发生天灾人祸，都要出面。社会保险几个项目差异不大，差异在制度上、差异在运作方式上，而差异最大的是社会福利，就是根据你的经济发展水平，以及你的国家的理念。就是说不同文化不同的理念，我们到北美去看北美的制度，我们到欧洲去看欧洲的制度，到北欧看北欧的制度。当时我们说得最大的一个问题就是，北美人也大部分从是欧洲过去的，是欧洲移民为主，那么为什么同样地欧洲文化过去之后，两种制度不一样呢？为什么这些社会福利制度非常不一样？包括里边的失业保险制度、养老制度也很不一样。道理何在？还是取决于一个国家形成之中它的整体这种文化的差异。不同国家之间哪怕美国这样一个国家，是不同文化构成的。那么它有一些主导的文化在里面，构成了不同的制度，它用不同的理念形成了不同的制度，所以社会福利上面差异是很大的。那么大家听完了说社会保障包括这么广，从社会救济到社会福利。那么大家就要有问题，为什么要有一个社会保障制度？那么它确实有作用。

　　一个作用就是抵御风险；市场经济抵御风险，就是市场经济和过去自然经济抵御风险的方式不同了。因为在自然经济条件下大家想一想，家庭劳动者遇到了风险你个人或者一个劳动者遇到风险，谁来帮助你呢？依据的主要是家庭，或者说像中国家族。随着市场经济工业化之后，那么这个劳动者离开农村进入城市，这种家族首先消失了，那么紧接着家庭也变成小家庭，变成核心家庭了。那么对一个家庭来讲往往是一两个劳动者他要抚养他的有时候有老人，有时候有孩子，遇到风险的时候，不能再依靠家庭。而且劳动者和生产资料，那种天然的生产资料相分离。因此的话，它已经靠家庭无法抵御这样的风险，那这个时候，谁来帮助抵御风险？必须由政府来出面，建立这样的社会保障制度，来帮助劳动者抵御风险。

　　那么第二点作为社会保障是必要的，就在于它是维持市场竞争的需要；社会保障制度是维持市场竞争的需要。为什么这么讲？因为市场经济怎么才能够竞争持续下去呢？必要条件之一，是应该让那些失败者能够回来再竞争，虽然我们是优胜劣汰，但是市场竞争对于人来讲，对于劳动者来讲，我们这种淘汰是怎么样？是暂时的失败，一个现代社会市场竞争要能够持续必须能够帮助弱者，能够使他重新回到竞争岗位上、回到竞争中来；他能够重新参与竞争、加入竞争，这个竞争就是可持续的，否则就不可持续。因为市场竞争是很激烈的，所以风险总存在。那么要让这种竞争能够持续性，必须有一种机制，来使这个暂时的失利者回到竞争中来，怎么办？社会保障制度。

　　第三个为什么要有社会保障呢？是克服市场经济这种周期的需要；就是搞市场经济一定有周期；有繁荣的时候，有衰退的时候，一定是有的，只不过这种周期大小而已，也就是说，这种经济周期是不可避免的。

　　最后一个社会保障的功能就是要分享经济发展的成果；也就是说，一个社会它的发达、它的成果、它的成就不是一代人的，是多少代人共同努力的结果。那么好，那么这个成果，社会发展的成果，应该是怎么样？应该是共享的，在这个社会当中的公民应该共享的。这一点就是社会福利这一部分之所以要产生的理论基础。就是说，社会经济发展了，要共享，包括在座的和我们的父母，他们可能退休了，退休了我们也应该他们能够共享经济发展。原有的固定资产，并不是一代人积累的，是几代人积累的。所以社会保障要能够让他们共享这种经济发展成果。那么我回头来看一看，中国我们自己的社会保障制度改革是一个什么样过程？

　　先看一看计划经济体制下，我们的社会保障，再看一看我们是怎么来建立适应社会主义市场经济需要的社会保障制度的。有人讲说我们总是听说我们刚建社会保障制度，我们怎么计划经济体制下还有社会保障制度呢？说我们没有，原来根本就是没有的，所以我们今天才建呢？这种说法不完全正确。如果我们真是原来什么都没有，是一张白纸，那么我们今天来建立社会保障制度就容易了。我们之所以今天遇到那么多的麻烦，就在于原来在计划经济体制下，中国有，有一个社会保障。它是在计划体制下，它是在城市中的一部分人，哪一部分人呢？所谓全民所有制的那一部分人，他们有非常完善的社会保障制度。那个时候我们的特点是什么呢？叫做广就业，就是城镇中人人都有一份工作；低工资，工资是不高的，就是很低的货币工资。但是高福利，高福利体现在住房、医疗、教育全有。正因为这一部分社会保障制度集中于一小批人，所以当时我们也不能把它称为社会保障制度。全民的劳保福利，叫劳动保护和福利，后来我们甚至发展到了企业内的服务。就是原来是国家�