危机管理-第4章
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其次，各级政府部门事前都有“危机预案”。在突然爆发的危机面前，不仅是美国联邦政府各部门，其他各级地方政府都有一套危机处理预案，遇到紧急情况可以自动运作，从而避免危机扩散。因此，在9月11日上午楼内人员撤离大楼时非常有秩序，没有因为发生慌乱而导致更大的伤亡。事件发生后，纽约市消防局立即通过电视和广播通知当天所有休假的消防人员，迅速回工作部门报到，以便投入现场的救援行动。
与此同时，联邦政府立刻成立国土安全办公室，并对军事指挥系统进行调整；筹措巨额专项资金。布什在危机后立即请求国会拨款200亿美元，用于反恐和重建工作；同时调整外交战略，把反恐、打击基地组织作为头等大事，其他外交议题推后。
另外，媒体也在此次事件中发挥了积极的作用。
布什在危机爆发后1小时即通过电视讲话向美国公众阐明危机的恐怖主义性质，3个小时之后又发表第二次电视讲话。9月11日当晚回到白宫后，布什再次在椭圆形办公室向全国发表了讲话。在危机发生后的第二天，他又明确指示新闻官“至少每天一次将反恐进展告诉美国公众”，提醒民众警惕新的袭击，并控制不利于缩减危机蔓延的信息和谣言。在纽约市，市长朱利安尼在媒体对事件刚反应过来的时候，就出现在现场直播的屏幕上。他对全体市民说：“让我们回到正常的生活中，和平常一样，外出购物，去教堂做礼拜，带着孩子到公园里玩耍。治愈我们精神创伤的办法之一，就是向那些恐怖分子展示我们有多么强大，他们的罪恶行径不会使我们退缩。这个城市的生活还要继续。”布什和朱利安尼的讲话，对于稳定遭受巨大冲击的民众心理，恢复社会正常秩序和民众正常生活，其作用难以估量。
在事件发生后的几天中，布什以“反恐英雄”领导人的形象在电视媒体上不断出现，使美国民众感觉到政府对危机正在进行积极的应对行动，同时他的情绪也感染着美国民众，使民众的心理从遭受袭击之后的恐惧、悲伤很快转变为对恐怖分子的仇恨和团结抗敌的激情。美国国内的媒体和舆论导向也与政府保持一致，整个国家掀起了爱国浪潮。
◎美国政府的表现完美吗？
回答是“不”。
尽管“9·11”事件的处理堪称政府成功处理危机的典范，但随着事件的深入调查，人们发现，事件本来是有机会预防的，最起码危害可以更小一些。也就是说，美国政府在此次危机预防方面出现了重大失误。
·布什本人和有关部门对警报的忽视
2002年5月15日，事件发生近8个月后，美国哥伦比亚广播公司透露，布什在处理有关恐怖分子袭击美国的情报方面曾出现重大失误，未采取任何事前预防措施，导致美国遭受重大损失。据美国媒体的报道，联邦调查局特工人员曾提请华盛顿总部注意数名在航空学校学习的中东人，甚至明确指出有人可能在计划劫持飞机撞击纽约世贸大厦。联邦调查局随后拘捕了嫌疑分子，但对恐怖分子可能劫持飞机撞击世贸大厦的情报并未予以重视。媒体还披露，布什在2001年8月6日就接到中央情报局提供的一份题为《本·拉登决心攻击美国》的《总统每日简报》，称基地组织领导人本·拉登决心要把“攻击的矛头延伸到美国境内”，并预言“基地”组织的成员将劫持美国的民航飞机，但布什本人和有关部门对可能遭受恐怖袭击的情报未予重视。此消息一出，布什一时陷入非常尴尬的境地，极力为自己的行为辩解。从危机管理的角度来说，这是事后有关方面所总结出的教训之一，即“9·11”事件之前，美国政府的危机预警和风险评估的确出现了漏洞。
·美国政府对风险确认有偏差
虽然情报部门对恐怖分子劫持飞机发出了警告，但只考虑到传统劫机方式，却未考虑到恐怖分子会采取以被劫持的民航飞机作为武器发动自杀性袭击。同时，由于美国政府各情报机构之间，尤其是中央情报局和联邦调查局之间长期存在着各种矛盾，相互之间很少进行情报交流，因此没有对危机有全面认识。
伴随着“9·11”事件的发生，已经暴露出美国政府危机管理能力的脆弱性。最明显的一点就是，它虽然有城市灾害预警及应急系统，但是并不完备，从城市大安全观出发，城市上空防御能力的标志不仅能防空，还应具备防空袭、防化学武器、防高技术战争的能力，即不仅具有防自然灾害的能力，也要具有防人为灾害的能力，不如此就不是高标准的防灾保障体系。
美国世贸中心“双子”大楼及其建筑群的毁灭，使号称“世界之窗”及“现代技术精华汇集”的纽约市标志性建筑永远成为人们记忆中的恶梦。一个灾难性事件除了带来一系列政治、文化、社会性的启示外，也让世界各国深刻认识到，现代政府必须全面增强防灾及应付突变危机的能力。
第二部分 危机是我们的影子第8节 人们身体上的罂粟花
佛山，一座有着悠久历史的城市。远在明清时期，佛山就以工商业发达闻名，与朱仙镇、景德镇、汉口镇合称为中国的“四大镇”。
2002年，佛山雄心勃勃，要紧跟广州、深圳之后，建设成为广东的第三大城市。但是，城市上空有八面来风，城市地底有纵横交错的潜流。就在社会经济飞速发展的同时，21世纪人类生命与疾病的第一次大搏斗也在佛山悄悄上演了一个短短的序幕。
2002年11月16日，佛山市石湾区人民医院收治了一位庞姓的男性病人，病人畏寒、发热、咳嗽，肺部大面积阴影。
但不是典型的肺炎症状。
因病症严重，当地医院无法诊治，于是当地医院反复到广州延请专家前往指导，病人的病历已经累集起一寸多厚。各式治疗方案不断转换，但是治疗的效果甚微。那是一种什么病？谁也拿不出肯定的答案。
如今我们已经知道，这是“非典”向生命的第一次挑衅，初战时，我们不知道“非典”。可“非典”却已经盯上了我们，它像罂粟花一样开在我们的身体上，让我们的身体萎蔫、死亡。不过，它没有马上展开攻势，直到2002年岁末，“非典”还没有狠施杀招。
2003年很快就到了，当人们还沉浸在节日的喜悦当中时，“非典”阴郁而沉重的气息就已经开始弥散、回荡。
2002年12月15日，河源市人民医院收治了一个肺部感染的重病号，此后，医院又接受了一个类似病人。两位病人的共同症状是咳嗽、发烧，肺部有阴影。因为病情严重，该院将两位病人先后转送到广州的医院治疗。但是就在治疗过程中发现，河源市人民医院呼吸科与该病人接触过的医护人员中，竟有八个出现了同病人一样的症状，其中以护送病人到广州救治的医生发病最早，症状最为明显。
事态仍向着不可预料的方向发展，接着河源出现了医护人员集体染病的谣言，各种猜测不断。传言说：河源受不明病毒袭击，有三个医护人员死亡。市民因此纷纷抢购抗病毒药物，罗红霉素已经从几元钱一盒涨到了40元一盒，而且很快脱销。
在这些谣言误传不久，“非典”就开始向人类发起了真正的，新一轮的挑战。
◎“非典”让我们付出的代价
——据中国商业联合会、中华全国商业信息中心披露的统计，2003年1至6月，我国社会消费品零售总额同比增长8％。按1季度累计增长速度测算，在“非典”流行的四五月份，城市损失约174亿元，农村约损失46亿元。
——据中国烹饪协会公布的最新资料显示，2003年上半年中国餐饮市场受到“非典”疫情重创，营业额损失约50亿元人民币，为2649。6亿元，比去年同期减少了十点一个百分点。
——据《南方日报》报道，国家旅游局副局长顾朝曦2003年9月29日出席广东旅游信息化专题新闻发布会时透露：2002年全国旅游总收入为5556亿元，创汇204亿美元。原来预计2003年的旅游总收入超过6000亿元，但受“非典”疫情的影响，旅游业受创严重，损失上千亿。
……
SARS的肆虐使得中国乃至亚洲的经济面临一次重大挑战。一些国际组织也纷纷就SARS对中国经济的影响做出总体的预测评估。如亚洲开发银行在《2003亚洲发展展望》中国篇中表示，受到SARS等多种因素的影响，中国经济在2003年到2004年期间的增长速度将有所放慢，但是仍能保持较快的增长，但是“非典”带来了巨大的经济损失是不容置疑的。
在博鳌亚洲论坛与亚行共同举办的“SARS与亚洲经济：影响评估与政策建议”国际研讨会上，亚行总裁千野忠男在演讲中认为：“目前全世界有6000多人受到感染，SARS的爆发对于许多方面产生了全面的影响，已经远远超过健康问题本身。”
尽管SARS致病率和死亡率相对比较低，但是SARS对于经济造成很大影响，特别是服务业，消费者需求的降低增加了经济通货紧缩压力，此外失业率上升，经济活动的减少也减少了政府收入的增加，直接影响到这些国家的金融状况。
亚行首席经济学家伊夫扎尔·阿里博士表示，SARS给东亚带来大概500亿美元的损失，而中国的损失将达到510亿元。
510亿，我们为“非典”付出的代价太大了……
◎政府危机防线上的缺口
从整个事件的发展过程来看，它在初期暴露的问题很多，涉及到政府作风、管理能力、危机意识、媒体作用以及社会大众心理能力等诸方面。
·长期以来形成的“报喜不报忧”的不良作风
“非典”作为一种近距离的空气、飞沫传染病，如果在发生的初期就予以重视，进行隔离与控制治疗的话，是不会导致后来快速扩散、愈演愈烈的后果的。但有关部门与地方领导长期以来深谙“报喜不报忧”的为官宗旨，从而在危机初期采取“上瞒下堵”的做法，直接导致此次危机的爆发。可以说，正是他们的这种做法，使政府丧失了将危机扼杀于萌芽状态，避免危机爆发的先机。
·信息不畅、真相不明
据世界卫生组织2003年3月发布的公告，流感每年会对全球5％～15％的人口造成影响，并导致300～500万严重病例、25～50万人死亡。再看“非典”，至2003年6月30日止，中国内地“非典”型肺炎的病死率为6％左右，与流感相对水平相当，也就是说，造成此次“非典”疫情恐慌固然是由疫情本身引起的，但最重要的是在疫情初期，由于各种谣言而导致的民众恐慌。
早在疫情初期，关于非典型性肺炎的谣言便出了多个版本：禽流感或鼠疫引起，遭到生化武器袭击，几千人死亡等。这直接导致2月10日前后，广州等地抢购药品现象。然而，余波未了一波又起，一些不法之徒又利用居民余惊未了的心理，炮制了“米荒”、“盐荒”等谣言，非理性抢购风潮再起。这些都使得事态发展更加难以控制，这是此次危机事件的一大特点，同时也是此次危机处理的难点所在。
除了上面提到的官僚作风和管理不当在一定程度上起到了阻碍信息的作用外，更重要的是，在疫情初期主流媒体的缺席是导致谣言扩散、老百姓不明真相、形成恐慌的又一重要因素。在危机事件初期起主导作用的是人际传播，即我们日常所说的“口耳相传”，尤其是在现代通讯技术的帮助下，人们用电话、互联网等形式使得谣言不胫而走，真正做到了“一传十、十传百”，而此时主流媒体原本应该及时介入，积极披露真相，正确引导公众舆论。但事实上，虽然现在已努力实现“新闻自由”，可由于长期以来形成的“管制”作风，使这些媒体按兵不动，不能不说此次危机事件是媒体的重大失职。
·公共卫生事业发展的长期严重滞后
为什么我国的经济底子厚了，科技水平高了，但公共卫生却一直是条“短腿”？症结之一就在于没有树立全面的发展观，这是导致此次危机的深层次原因。
从政府角度来看，我国公共卫生体系建设长期严重滞后于工业化、城市化和对外开放的步伐，医疗卫生产业严重滞后于其他产业的发展。从市场的角度来看，我国虽已转向市场经济，但医疗卫生领域仍然一直处在政府部门的高度垄断之下。各级政府自己既拿不出资金来增加投入，又不肯让民间资本和国外资金进入医疗卫生领域。所以，市场机制实际上从来就没有能够真正进入到这一领域。这点从SARS危机处理、疫情控制过程中医疗设备、人员、资金等诸方面的短缺中可见一斑。
新中国成立以来很长一段时期，我国政府把医疗卫生工作的重点放在预防和消除传染病等基本公共卫生服务方面。通过采用低成本的医疗技术，中国在经济发展水平不高的条件下，保证人人享有基本的医疗保健服务，广大居民尤其是农民无须支付高额医疗费用就能得到基本卫生服务，“中国模式”刚开始时受到国际社会的广泛赞誉。
20世纪80年代以后，我国医疗卫生的重点悄然从农村转向城市，从重预防转向重医疗。在许多城市大医院，购买高精尖医疗设备热潮不断升温。对高科技的盲目追逐，导致大量的卫生资金流向先进的医疗设备，从而减少了公共卫生领域的投入。事实上，我国一些大城市的卫生资源占有量已达到或超过发达国家水平，如伽马刀、CT、彩超等的拥有率，连欧洲许多大城市也望尘莫及。但是，我国的许多大型设备利用率极低，浪费很大。
而与此形成鲜明对照的是，疾病预防控制经费总是短缺。在许多地方，疫情不到蔓延之势，就得不到财政投入。而疫情一过，资金马上断线。在不少地区尤其是农村地区，公共卫生事业已经到了崩溃的边缘。许多卫生防疫部门连发工资都困难，更谈不上添置检疫设备。让这样的“队伍”承担控制疾病流行的重任，实在是勉为其难。
一位专家说，卫生防疫有点像国防。养兵千日，用兵一时，不能因为不打仗就放弃国防。而统计资料显示，1992年以来，我国年均经济增长速度达8％左右。但是，政府卫生支出占财政总支出的比例从1992年到2000年却一路下滑。这说明，经济发展了，公共卫生的投入并没有随之同步增加。
“非典”之后，我国公共卫生领域的变化和成绩是巨大的，但问题和差距依然不容忽视。
据估计，全国约有500万肺结核患者，占全球结核病患者总数的1／4，而且相当多的人具有抗药性。病毒性肝炎发病率一直居高不下，乙肝病毒携带者的数量高居世界第一。性病、艾滋病也呈快速蔓延之势，目前全国共有艾滋病病毒感染者约84万，艾滋病患者约8万，艾滋病病毒感染者总人数居亚洲第二位。而在广大农村地区，早在20世纪60年代就被送走的“瘟神”血吸虫病又卷土重来，严重地影响了人民群众的生活质量。
◎“堵缺”在行动
有缺口就要去弥补。在经历了最初一段时间的混乱之后，国家迅速作出了反应。2003年4月23日国务院常务会议决定，成立国务院防治非典型肺炎指挥部，统�
