申论及写作-第1章
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第一部分申论人事部国家高级公务员培训中心审定并全国推荐用书申论及写作人事部国家高级公务员培训中心审定并全国推荐用书
第一部分申论
一、《申论》考试解析
（一）申论考试方法
申论考试，是人事部从2000年开始在中央、国家行政机关公务员考试中尝试增加的一项笔试科目。两年来，这种考试方法在中央、国家机关以及其他各省市和地区的录用公务员考试和公开选拔党政领导干部的考试中得到推广，经过试行，大部分考生反映良好，认为这项考试无须花大力气专门复习，题目和社会生活贴得很紧密，能真正考察一个人的能力素质。许多专家也认为，申论考试把阅读和表达有机地结合起来，能够综合测试出应试者的阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题的能力及文字表达能力。
作为一门单独科目进行的考试，其考试时间一般为150分钟，满分100分，给定一篇（或一组）材料，其长度在1200～3000字左右，设计3～5个问题。由于申论考试的目标和对象的差异性，在考试时间、问题设计和材料长度等方面均可以灵活处理。
（二）申论的含义
申论，顾名思义，是申说、议论的意思，其基本的要求是对给定的文字材料进行归纳整理，提练概括，对材料、事件或问题有所说明、有所申述，在此基础上发表中肯见解，提出方略，进行论证。它要求准确把握住一定的客观事实或材料，作出必要的说明、申述。申论属于〃论说〃体式的一种。
申论，有别于古代科举考试中要求就给定题目论证某项政策或对策，撰写论文的策论形式，也有别于以往公务员考试中的作文。但申论考试的内容、方法及其要达到的测评功能，实际涵盖了策论和作文这两种考试形式的基本方面。关于作文考试人们都很熟悉，详见本书命题作文和给材料作文部分的内容。
策论作为一种选拔考试的方法始于西汉初年的汉文帝时期。当时称之为〃策试〃。刘勰在《文心雕龙》中将其专列为一种文种。策试分为两种：〃对策〃、〃射策〃。射策是密封若干问题，抽签作答；对策是公开提问，当场应对。这两种方法都是要求被选拔者根据一定的问题在竹简（当时无纸张，竹简是书写材料）上逐条应对，故又称〃策问〃或〃对策〃。写作〃对策〃要求能够深刻反映政务需要，所论的事理要紧密联系时下重要的事务，并反映出对政务管理的深刻理解；对策中要具有远见卓识，考虑时代的发展，能够提出匡时补弊的独到见解，同时针对现实提出的措施应切实可行，而不是脱离时代的高谈阔论；文辞要有表现力和气势，语言要准确、肯定，切忌模棱两可。
由上可见，〃对策〃是根据国家实际需要所创造的选拔、录用人才的方法。这种方法曾使许多历史上杰出的人才脱颖而出，如贾谊、晁错、董仲舒、公孙弘等著名的政治家均是采用这种方法选拔出来的。在今天这种方法对我们国家公务员的录用考试和公开选拔党政领导干部的考试仍然具有重要的借鉴意义。
申论考试吸收了〃对策〃考试按用人需要选拔和不拘泥于固定文体的合理内核的基础上发展起来的，它可以使应试者具有更加广阔的空间来充分发挥自身的才、学、识，这种考试没有体式上的严格限定，考什么，怎么考，用什么文体写作，写什么的问题等诸方面都不再实行〃一刀切〃，而是模拟公务员日常工作内容和工作方法，充分考虑用人的实际需要，更容易测试出应试者的综合行政能力。公务员的日常工作与各式文字资料的阅读理解、提炼概括、综合分析是分不开的。他们需要关注与自己工作相关的各种信息，要善于收集、筛选各类信息，要有驾驭处理信息的能力，要能透过复杂纷纭的现象抓住事物的本质；要读懂弄清汇报的各种材料，辨明主要问题之所在，向有关方面汇报说明；对各种情况要分析归纳，抓准症结，才能有针对性地提出解决问题的意见，并对处理意见的可行性进行论证。如广东省2002年申论试题以测试应试者能力和水平为主，充分体现了〃考活不考死，考实不考虚，考好不考倒，好中选优〃的指导思想，结合党政群、科教、财税、工交、信息、经贸等6个类别干部的相关情况，根据各自工作的性质和要求来命题，使每个类别的试题题目都各不相同，这样的考试更具适应性和针对性。
（三）申论考试的试题特点
申论考试，是具有模拟公务员日常工作性质的能力测试，申论考试所面对的背景材料是经过初步加工的。但这种加工并不是使所给材料条理分明，头绪清楚，而可能是次序紊乱的、主旨分散的材料，有待应试者阅读材料后进行筛选、加工、概括、提炼、论证等工作，并借助这些工作主要侧重考查应试者对给定资料的阅读理解能力、分析归纳能力、提出和解决问题能力以及文字表达能力，要求分析、论证和解决问题透彻、全面、清晰，保证考生能充分发挥自己能力。
申论考试的以上目标决定了申论试题具有以下特点：
1材料的广泛性。申论考试所提供的背景材料范围广，内容多为人们所熟知，社会性、现实性较强，对政治、经济、法律、文化等诸多问题均可以涉及。公务员负责管理国家和社会各个方面的事务，因此对社会生活的方方面面都应当关心，应当有所认识、有所思考，对社会热点或大众传媒关注的焦点也应有所了解，否则很难有较高的思想水平和较强的分析问题、解决问题的能力。例如目前人们关注的网络、留学教育低龄化、保护环境与经济发展的关系、群众与干部关系、彩票热销、〃民告官〃的行政诉讼等多种问题都可以作为申论考试试题的选题范围。一般说来，选择〃中观〃的而不选用〃宏观〃和〃微观〃的材料。
2内容的非专业性。申论考试是一种素质测试，要求考生具有比较丰富的常识，这些常识来源于应试者日常的积累，不是说突击性地死记硬背某一专业知识就可以圆满完成试卷的。除按类别进行申论考试的情况之外，申论考试试题不会向某种专业性知识特别倾斜。因为应试者来自各个方面，所学专业或所从事的工作的内容和特点的差异，所以要求考生处理加工的材料必须具有普遍性、非专业性。比如2000年试卷，粗看所给材料，可能以为学法律专业的考生会占便宜，从法律角度去讨论应如何去打这场官司，这就与测试目标相差甚远，其实红星新村居民状告印刷总公司的事并不是从法律角度所能解决的问题；2001年的试卷，看似医药卫生问题，其实问题的解答与医药卫生专业知识水平高低并无关系。可见，申论考试的试题一般较为规范，试题的表述明确，涉及的内容和观点都不会有所偏颇或有太大争议，众说纷纭的难以定论的问题，尤其是争论激烈的前沿问题，一般是不会作为申论试题题目。应该尽量保证每个考生都能有论而发。这样对学不同专业或从事不同工作的考生才是公平的。
3题目的针对性。申论考试所给的材料，无论涉及面有多广、材料的文字有多长，内容有多么复杂，然而试题题目都显露出或隐含着较强的针对性、合理性，考生可以根据材料选择不同的角度去分析、论证问题，说明道理和措施，但是这种分析、论证和说明不可离开材料完全不着边际地驰骋个人的想象，这样尽管看上去洋洋洒洒，长篇论道，却无法完成题目的要求。因此，考生应认真地阅读给定资料，仔细梳理出材料中预设的环境和条件，在充分把握资料本质内容的基础上，抓住重点，条分缕析，才能有针对性地、有的放矢地回答和论证问题。
4．解决问题的可行性。申论考试题目涉及的问题不管多么复杂，涉及面多广，人们的见解多么莫衷一是，都是可以解决也能够解决的。这种问题解决的可行性命题思路，是由公务员考试性质决定的。如2000年中央、国家机关公务员录用考试中关于××印刷公司噪音扰民一案就应该通过城市建设合理规划获得根本性解决，当然必要的补偿也应有所考虑。又如2001年的试卷的PPA问题，是当时社会热点之一，但完全可以通过舆论的正确引导来化解百姓的不安心理。因此，应试者应抓住主要问题，提出具有现实可行性的方案，如解决问题的方法、措施、步骤、时间、人员安排等等。如针对2001年的PPA问题，有应试者提出应由国家医药管理部门突击行动将全国的含PPA的药物查抄销毁，这一措施就根本无法在短时间实现，因此缺乏可操作性。
（四）申论试卷的结构
申论考试的试卷有比较规范的结构，总体上分三大部分：
1提出〃注意事项〃，给答卷提出重要的指导性建议。这些提示是应试者完成试卷必须知晓的，应试者拿到试卷首先要阅读这些提示，以便于答题过程中掌握时间，按要求依次回答问题。
2给定一篇或一组资料。给定资料的长度一般为1000～3000字左右。根据考试对象和所给时间的不同，资料长度会有变化。比如在应届大学毕业生中选拔录用公务员中资料的长度一般在1500字左右，在处级、司局级公务员竞争上岗的考试中，资料可能增加到2500字、3000字或更长、内容更复杂。
3提出〃申论要求〃。要求应试者在弄清给定资料的基础上完成若干题目。
通常情况下，〃申论要求〃涉及三个主要方面：
①对给定材料的理解、分析、整理、归纳、概括、综合；
②对主要问题提出见解，提出对策，提出具有可行性的解决方案；
③对见解、方案的论证。
这三方面的要求，在试卷中，通常都是通过三个题目来体现的。但题目数量允许有灵活性，可以是三个题，也可以是两个或四个题。题目的样式也不会一成不变，也许要求概述事件，也许要求概括主要问题，也许会在不同层面上对解决什么问题或怎样解决问题提出不同要求。例如在2002年广东省公开选拔党政干部的考试中就对申论传统题型进行大胆改造，推出了一个〃有广东特色的申论〃，将更多的时间和空间留给考生发挥。首先，将材料的主题从局部问题努力向各类别实际工作的规律性探讨靠近，如科教类申论命题点先后从职称问题、吸引人才问题，几经讨论，才定为〃科教如何为地方经济发展服务〃这个全省正在探索的难点问题。其次，精炼材料，将材料字数从3000字压缩到1200字左右，压缩题量，设问从三项减为两项，去掉概括要点要求，对议论文指定副标题，引导发挥方向，留给考生更多的发挥空间。六个类别（党政群、科教、财税、工交、信息、经贸等）的申论题要回答的全部是广东当前发展中遇到的现实问题，谁也没有标准答案，考生答好了，对全省是一大贡献。据悉，该省公选办正考虑将来把优秀的申论答卷结集出版，为省委省政府决策提供参考。
（五）申论考试的测评要素
申论考试作为能力测试，针对给定材料主要考查应试者四种能力：
1阅读理解能力
阅读理解能力，是指分析事物和概括问题的敏捷性和准确度。阅读理解能力强，就是善于把握事物的本质，而不是简单地就事论事，善于从各类材料中把握事物之间的联系，区分问题的类别、性质、主次、轻重、缓急，发现同中之异，捕捉异中之同，正确分析问题、研究问题，并恰当地解决问题。
阅读理解能力是对应试者最基本的首要的考核。应试者首先要读懂所给材料的意义，这是解决后面题目的基础。由于试卷中提供的材料在排列顺序和内容上往往是杂乱的，没有清晰的逻辑线条，所以要求应试者能够通过阅读理解，概括提炼出材料背后所反映的主旨。通常在回答试卷第三部分提出的第一个问题时这种能力将得到集中的体现。
2综合分析能力
在正确理解给定材料的基础之上，运用概念、判断、推理、分析、综合等逻辑思维的方法进行分门别类地筛选、加工，理出逻辑思路，提炼材料所反映的主题思想。这种能力是公务员完成日常管理工作必备的，通过试卷第二、第三部分设置的问题可以比较成功地测试出应试者的这种能力。
3提出和解决问题的能力
针对问题能够提出行之有效的措施、方法和方案，这是应试者能力测试的关键方面。公务员在管理活动中总会遇到各种各样的问题，而许多问题是没有现成的解决方法的，必须由管理人员针对随机出现的现实问题，及时快捷地解决问题。因此在申论考试中测试应试者提出问题和解决问题的能力就成为其核心的目标。通常在回答试卷第二部分提出对策和第三部分进行论证的过程中这种能力将得到集中全面的体现。
4语言表达能力
借助于语言文字将应试者的思想、意见和看法等表达出来。语言表达能力是阅读理解能力、综合分析能力和提出问题和解决问题的综合表现。没有语言表达能力，即使前面三种能力再强，也无法让阅卷者了解和知晓。所以良好的语言表达能力能够将应试者的思维活动过程再现出来，使之逻辑清楚、层次分明、用语准确、结构严谨，并能够深入浅出说明问题，及时中肯地提出问题和解决问题。这种能力始终贯穿在整个申论试卷的回答过程中。
（六）申论考试的答题步骤及方法
申论考试的全部过程，可依次归纳为阅读资料、概括主题、提出对策、进行论证四个主要环节。一般情况下必须按照以上顺序进行答题，四个环节循序渐进，程序步骤是一个不可逆的过程。也就是说，后一个问题的解决必须在完成前一个问题的基础之上进行，如果前一个问题不解决，后一个问题就不可能完成。
1阅读资料
申论考试，对给定资料的阅读一定会给予充分的时间。给定的背景材料越长，阅读的时间就越多。因此只有静下心来细读给定资料，真正掌握资料内容，才能保证接下来各个环节的质量。如2002年广东公开选拔党政干部的申论考试中，其中部分应试者对素材和答题要求理解消化不够，没有先概括出这几个总的问题，就直接写对策，直接导致提出的对策不够全面，讲来讲去就两条，有的应试者所提出的对策普遍性、指导性不够。
阅读领会背景材料是申论考试的首要环节。这一环节虽未进入写作阶段，却是写作的前提。应试者必须读通弄懂全部资料，才能把握事件全貌和内容实质，也才能区分复杂事件中各方面的主次轻重地位，准确概括主要问题。申论背景材料字数越多，篇幅越大，阅读理解的难度就越大，这就更需要在此环节上舍得花时间弄懂材料中反映的主要内容和主要问题。
特别值得注意的是，申论考试所提供的材料不是什么文章作品，只是稍加整理的〃半成品〃。因此应试者在阅读理解的过程中，需要不断完成由事实上升到观点，由具体问题上升到本质属性、把一堆材料进行分门别类，将分散的事物综合为具有一定内在联系的事物，从给定材料内的事物联系到以
