北京共识-第19章
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第三部分：中国市场经济效益如何审计
《21世纪》：审计署也提出来2003年到2007年两个并重，就是财政财务收支的真实合法与效益审计并重，审计与专项审计调查并重，这里面强调效益审计和专项调查审计，在这方面目前执行层面存在哪些问题呢？ 崔振龙：《审计法》当中已经确定了审计工作的三大目标，真实、合法、效益。效益从立法初始阶段，就定为审计工作的目标。就是说，效益本身就是经济责任的一个组成部分，其中不仅仅要真实、合法，也包括合理有效使用国家资产。所以，搞效益审计，这本身就是审计工作的组成部分，从世界范围来看，这恰恰还是一个重点，尤其是发达国家，合规性问题已经解决得比较好，发现的问题比较少，所以审计机关重点就是关注这个问题。从我们国家的发展趋势来看，审计机关要强调效益，如果我们解读一下今年的审计报告，有相当一部分是效益审计的结果。 张以宽：效益审计简单地说就是“考其出入、以定刑赏”，看项目的经济、效率、效果，我们统称为经济效益，主要看这个项目跟你原来的设想是不是达到了预期的设想。 效益审计以前在审计署工作安排上没有放到重点。现在，人民民主意识加强了，纳税者要求搞效益审计，其实效益审计在国外已经有三十多年的历史了。以后，审计领域还逐步扩大，比如说环境审计也要搞。 王东京：比如说在某地方修路，效益不是一两年可以看出来的，怎么衡量效益呢？ 崔振龙：第一可以看修路是不是做到经济节约了，第二可以看工作效率，是不是按照计划时间完成了，质量是否有保证，主要看修路设定的目标是否实现，而不一定考虑经济上的回报率。 王东京：现行的审计不也在这样做吗？我认为效益审计至少还应包括一项内容：即某个项目从经济效益方面看，当初到底该不该上马，决策到底对不对。这样，就可以为政府今后的决策提供一些经验与教训。
第三部分：中国市场经济审计之后如何问责
《21世纪》：无论效益审计还是专项审计，都需要大量的审计资源，我们也注意到审计署开始加强地方派出机构的人力，在人员扩张上目前已经开始做了一定的努力，这在以后是一个方向吗？〖HT〗 崔振龙：驻部门审计局原来是190人，现在是增加了一些人，但也不是很多。实际上，更大的变化在于审计的重点转移，原来我们大量地审计企业，企业市场化以后，特别是国有企业数量在减少的情况下，审计更多的就是关注国家预算资金。中央这一级各部委有相当大的预算资金分派权，现在强调各部委审计局职能加强，包括人员的增加，就是要进一步加强中央预算资金审计。 《21世纪》：有人提出撤掉县级审计机关，你怎么看？县级审计机关存在哪些问题？ 崔振龙：现在县级审计机关最大的问题是纳入监督范围的事项越来越少，国有企业有进有退，县级国企基本上属于退的范围，监督的范围越来越小，这是一个挑战。第二个挑战就是由于政府管理中存在的问题，很多县级审计机关成为了一个安排人的地方，乡镇合并之后，很多乡干部没有地方去了，进到审计局成了很好的选择，一个审计局十几个人，五六个副局长，一个驾驶员，一个打字员，会干活的很少，这样的情况大量存在。 怎么改呢？这个问题不好说，县级审计机关，是写在宪法里面的——县以上人民政府设审计机关，这也是宪法确立的一项制度，轻易撤销也不那么简单。目前审计署已经开始进行调研。 《21世纪》：在审计结果清晰之后，由谁来问责，怎么问责，都是不容回避的问题，纪委在哪里，司法机关在哪里，成为焦点问题。那么，审计署的工作如何跟人大、纪检、司法机关相协调呢？ 王东京：如果真审计出来是违纪的，那么由纪委处理，违法的由司法机关处理。现在我担心的就是很多政府违规是集体行为，这不像个人违纪，可依法追究个人责任，集体负责、通报批评没有用，起不到惩前毖后、杀一儆百的作用，一定要有人负相关责任，就是要一把手负主要责任，避免把过去所谓集体负责做一个挡箭牌。 崔振龙：问责有这样几个方面，就个案来看，应该说是审计机关对案件该移交的已经移交了，该司法介入的也已经介入了，只不过现在公众知情还不够。国务院将在2004年年底向全国人大会做出专题报告。这就是说应该是有交代的，对于社会公众来看，还需要更充分的知情权，不涉及重大机密，案件的结果应该也是要透明的。另外，在问责当中人大应该发挥很重要的作用，人大不去追究，问责可能落不到实处。 投资体改十年磨砺（1） 作者 ： 王海明 十年怀胎，投融资体改终于分娩。而作为计划经济的核心标志，投资审批制也宣布终结，改企业投资项目的审批制为核准制和备案制成为本次改革的最大亮点。与此同时，政府投资职能也有了明确规范，政府投资的问责机制得以确立，这又为对宏观经济的市场性调控构建了制度框架。 但是，在传统利益的重重阻碍下，新的方案是否已经积重难返？如何确立政府行为的边界，建立对政府投资的问责？这些都关系到本次投资体制改革的成败。 2004年7月31日，国家发改委投资研究所原所长、中国投资协会秘书长张汉亚，国务院发展研究中心技术经济部部长郭励弘，中国国际工程咨询公司后评价局副局长张三力和国家开发银行专家委员会常务副主任王大用共聚“21世纪北京圆桌”第17期，就投资体改的前世今生展开深入讨论。
第三部分：中国市场经济艰难分娩
《21世纪》：2004年7月16日，国务院正式批准《关于投资体制改革的决定》，十天后，投资体制改革方案全文发表，从提出改革设想到真正实施，是一个非常艰难的过程，我们首先来回顾一下这个历程。 张汉亚：从1979年开始施行“拨改贷”试点到2001年底审批制度改革，20多年时间里，我国在投资和与投资有关的体制方面颁布和推行的改革政策和措施超过40项。但整个改革却一直给人以滞后的印象，这主要表现在两个方面：一是改革一直处于零敲碎打的状态，没有出过一个完整而系统的改革方案；二是改革效果不明显，投资效益越来越低，而投资规模、投资结构也有很大的不确定性。国务院在1990年代初，就打算出台一个一揽子的投资体制改革方案。 1992年，原国家计委搞了一个初步的改革方案，1993年至1998年，陈锦华做计委主任的时候，方案得到进一步完善——据说期间方案曾经有过36次修改。 1998年，朱镕基总理上任之后，各有关部门对原国家计委提交的投融资体制进行了第一次大讨论，2001年底计划会议上各部门对原计委提出的新方案再次讨论，但两次讨论都无果而终。 2001年底，在全国计划会议上，原国家计委又拿出一个方案，此方案延续了1998年初步方案的基本原则——“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”，并确定，通过深化改革和扩大开放，最终形成投资主体自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有力的新型投资体制。这次颁布的最新方案中又加上了“市场引导投资”，并把宏观调控由“有力”改为“有效”。总之，投资体改方案可谓“千辛万苦、历尽磨难”。 《21世纪》：从审批制到核准制和备案制的转换是本次改革的核心内容，它使得企业投资自主权真正得到了制度性支撑。对这一成果如何评价呢？ 张汉亚：这是个阶段性的重要成果，对于未来发展具有重要指导意义。它明确了企业投资主体地位，这是从1984年提出了政企分开之后又一重大突破。审批制向核准制改变，审批程序减少了几道，一定程度上做到了“企业干企业的事，政府干政府的事”。原来国家计委每年审批的项目很多，总投资量达15万亿，其中预算内资金、建设国债和其他财政性资金总量就有两千多亿，大量审批工作必然导致低效率，采用备案制，可以提高审批效益。 实际上，从发达国家来讲，从来没有对投资的限制，一切都有法可依，通俗地讲就是“你投资，我欢迎；你盈利，我收税；你犯法，我抓人；你破产，我同情”，目前我们还做不到。 郭励弘：我觉得新方案的进步主要有三个方面：明确国务院要审查规划为其一；其二是施行代建制，标志我国政府走出过去大基建（管投资、管建筑等多个方面）体制，把投资和建设分开；其三就是一半施行备案制，一半施行核准制。虽然审批程序有所减少，但核准制实际上就是审批制。这“一半”备案改革的意义，主要是对民营企业，不再由政府审批了。 如果从投融资体制改革来看，应该说十年磨一剑还没开刃。投融资体制改革和项目审批制度改革是有区别的。2003年国家发改委拿出这个方案征求意见的时候，我发言的题目是《缺少实质性改革内容》，投融资体制改革是我们多年期盼的深层次改革，而固定资产项目审批制度改革，是本次拿出来的方案。从固定资产投资审批制度改革来看，这次改革是个明显的进步。但是，没能解决两个最核心的问题：国有投资的责任制度没有建立，产权对投资活动还不能形成根本性约束，没有建立以资信管理为核心的约束机制；其次就是民间的融资问题没有解决，民营企业一直缺少权益资本和债务资金融通的途径。 张三力：总地来说，投资体制过去主要是投资效益差的问题，这是我们后评价了200多个项目和广泛的调研之后得出的结果。 投资效益差表现在三个方面：第一是超概算，原来计划的投资超概算是普遍现象。据调查，“八五”期间完成的400多个项目里，投资整整翻一番，其中还不考虑物价指数。第二是超工期，我们调查所有的大项目，包括“五大磷肥”项目（湖北黄麦岭磷氨、广西鹿寨磷氨、贵州瓮福重钙、云南大黄磷重钙、湖北大峪口重钙五大项目，2002年，四大投产项目当年税后利润按照全成本计算亏损15亿元），从报项目建议书到项目达到生产设计能力经过15年，前期是五到六年，即从报项目建议书到批准可研报告是五到六年，使得所有的效益全部下降。过去我们投资的“八五”项目，1/3失败，1/3需要债转股来救活，1/3还过得去。特别是工业企业，投资效益是最差的，基础设施还稍微好一点。第三是审批程序非常之多。 根据我的调查，北京市的一个固定资产投资项目需要跑22个部门，盖108个图章，历经48个月，这还是按审批规定时限情况下，完全按照程序走，保证一天不耽误。 投资效益差，大部分又是由决策的失误所造成的，从失败的项目分析，除了长时间审批的原因，大概70％是在前期准备和决策阶段出现的问题。因为这个发现，后评价曾经相当长的一段时间内被叫停。
第三部分：中国市场经济彻底摆脱审批制
《21世纪》：无论如何，从审批制到核准制和备案制的过渡都是一个重大的突破，如何保证以后从观念到实际工作彻底摆脱审批制的阴影是一个关键。 张三力：防止核准制和备案制向审批制倾斜，可以依靠三个标准：其一是核准的主体不要做项目法人的事。核准不应该是项目内部的问题，比方说技术方案问题，财务效益问题。新的方案里面，把咨询评估和招投标放在一起，实际是将两个层面的事情混淆了。咨询评估是出资人管的事情，招投标是项目法人管的事情，把二者放在一起，是重大的概念性错误。其中也隐含了复归审批制的危机。第二，从核准的内容上要做一个界定，要真正的核准，必须保证内容正确。第三，核准的方法和程序要改，不能延续过去的方法和程序。 张汉亚：对核准，必须有时间要求，比如规定半个月的期限，半个月之内必须有核准的结果，半个月之后没有回复就等于同意。 张三力：按照科学发展观建立投资决策机制是关键。把规划审批这件事情做好，决策机制就有了第一步成功，否则，单是领导的“条子”项目就很难约束。我认为，投资规划应该包括两方面，一个是行业性的，一个是地方性的。原来规划的制定，完全是从本部门，或者是地方的利益来考虑，带来了很多问题。规划要有严肃性，有法律保护。 规划制定的时候，该考虑谁是最大的受益人，比如粮食发展规划�
