北京共识-第7章
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钪盏於嗣窦浯蠊婺Ｍ蹲实幕＊ぁ �2003年成为一个拐点。在这一年，民间投资以接近30％的速度猛涨，在中国遭遇一场“非典型性战争”之后，却有了一个非典型性的惊喜——GDP增幅达到91％，更大的惊喜是中国彻底走出通货紧缩困境。 但经济形势总是跌宕起伏，在我们走出通货紧缩之后，随即面临通胀的风险，民间投资已经出现过热趋向，央行明确将2004年的调控目标锁定在“高度重视防止通货膨胀和金融风险”之上。积极财政政策是否要“淡出”？ 我国尚有10000亿的国债在建结转项目，已经形成一批依赖性利益集体和利益机构，财政政策甚至已经由宏观调控的主要手段转变为经济发展本身的一个常量，颇有“骑虎难下”之势。 2004年3月14日，十届全国人大第二次会议决定批准财政部部长金人庆受国务院委托所作的《关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算草案的报告》。报告中提出：“2004年中央财政需归还到期国内外债务本金3674亿元，加上弥补当年赤字3198亿元和中央代地方政府发行的150亿元，国债发行总规模为7022亿元。” 与此同时，十年来最大规模的税制改革已经拉开大幕，无论是出口退税改革还是增值税改革，都需要支付制度成本，这让我们不得不面对这样的问题：税改成本如何支付？ 2004年3月13日，财政部财政科学研究所所长贾康，财政部综合司经济预测处处长汪义达，中国社会科学院财贸经济研究所副所长高培勇，人民大学教授、中国财政学会副会长安体富共聚“21世纪北京圆桌”第6期，在激辩中求解财政政策转型的答案。 国债支撑两个点的GDP增长 《21世纪》：从1998年至2003年底，我国已经发行长期建设国债8000亿，实施积极财政政策六年来，一方面拉动了内需，带动了经济增长；另一方面也带来了一些值得注意的问题，有评论认为，财政政策已经由宏观调控的主要手段转变为我国经济发展本身的一个常量。我们首先评价一下积极财政政策的实施效果。 汪义达：1998年开始实施的积极财政政策，其直接导因是为了应对亚洲金融危机对我国的冲击和影响，当时来自国外的需求明显降低，我国外贸出口形势趋于恶化。上半年出口同比只增长了76％，比1997年同期下降了186个百分点。这直接影响着当年经济的增长速度，实际上也可能影响上一届政府头一年经济调控目标的顺利实现。 贾 康：外贸问题给当时的经济发展敲响了警钟，也是决策层下决心实施积极财政政策的一个重要的因素，因为1998年5月份外贸已经出现了负增长。 汪义达：那是连续22个月以来首次出现的负增长，好像是下降了15％。再加上当时宏观经济环境相对趋紧，民间的投资积极性不高，市场消费需求也比较平淡，国内物价又持续走低，并开始出现下降态势。在这种经济背景下，1998年年中，党中央、国务院审时度势，及时果断地做出了较大力度地调整宏观经济政策力度的决策，即出台了积极的财政政策。 从2003年开始，国内外需求全面恢复，特别是社会投资出现加速启动的势头，民营经济投资趋于活跃，经济增长对政府财政资金的依赖有所减弱，经济自主增长能力在明显提高。2003年GDP同比增长91％，达到1997年以来的最高增幅，与此有着非常密切的关系。 贾 康：对积极财政政策，总体还是要肯定的。1998年以来，五年多的增长过程中，中国经济表现这么好，应该说跟当时下决心果断采取积极财政政策是相关联的。 积极财政政策的主要表现就是长期建设国债的发行，连上2004年已经有9100亿，这笔资金同时拉动了配套资金，有很强的放大效应。 发行国债也是市场经济的一种调控手段，可以认为是经济发展的内生变量，这个变量有时候表现强一些，有时候弱一些，但是不可以弃之不用。关键是如何解决过度依赖的问题，因为过度依赖就会积累过大的风险，把负效应放大。
第二部分：难得的历史机遇国债发行与十年来最大规模税改魔方（2）
安体富：国债的发行，除了对经济快速增长的拉动，更为直接的表现就是对中西部的支持和基础设施建设的贡献。2000年中部投资高达3943亿元，到2002年底通过国债项目支持的水利建设投资达到3562亿元，相当于1950年至1997年全部投入的总和。 但是，另一方面，大量发行国债的负作用也是明显的。很多基础设施建设项目缺乏科学论证、盲目上马，形成一大批“形象工程”、“政绩工程”，2003年国家审计署对18个重点机场进行审计，发现已经竣工的12个机场当中，有9个亏损，亏损额达到145亿。 更重要的是应该防止旧体制复归问题，因为财政政策特别是国债投资偏重于政府计划调节。我们现在正在转轨过程当中，要充分认识到计划经济体制还有很大的影响，如果长期实施扩张性的财政政策，对国债投资规模不加控制，就有可能强化计划体制的作用，导致旧体制复归。 贾 康：我很赞成安老师强调的这一点，国债投资客观上助长了政府高明、政府万能倾向，鼓励了跟旧体制紧密相连的习惯做法。 高培勇：在“挤出效应”这一点上，存在“非典型效应”。典型性的挤出效应是因为政府投资加大，导致利率上升，利率上升排挤了私人投资，将其挤出投资市场。中国过去六年以来，国债投资是在非政府部门投资相对不足的情况下出现的，非政府部门投资对于利息率的敏感度，相对弱化的多。为了打动民间投资，这些年来我国总体上的利率水平不升反降，所以说，中国的政府投资、非政府投资，不具有典型性的此消彼涨的关系。 《21世纪》：民间投资在2003年以前甚至出现零增长或负增长，2003年开始却出现了爆炸性的增长，其中原因何在呢？ 贾 康：宏观经济进入经济相对景气指数不高的阶段，民间投资预期不好，银行反复想降低利率，增加贷款，但是民间投资就是按兵不动。到了最近两年，在积极财政政策的拉动下，民间投资的跟进效应才显现出来。 汪义达：民间投资的不活跃，是实施积极财政政策的一个重要原因。国内有效需求不足的背景下出现亚洲金融危机，来自国外的需求明显降低，我国外贸出口受到很大影响。1998年上半年出口增长了76％，比1997年同期降低186个百分点。1997年外贸净出口是405亿美元，当年拉动GDP达到24个百分点，对经济增长贡献率达到273％，就是说1997年经济增长8％以上，很大一部分是来自于外需的拉动，出口速度的降低直接影响到第二年经济的增长速度。 高培勇：积极财政政策用一句话来概括，是一场及时雨，但是，任何举措的推出，都是既有效益又有成本。这里有三笔账要算，首先，8000亿长期建设国债，加上弥补一般性财政赤字和偿还到期国债，大概26000亿，国债负担率上升到25％。 第二，就是国债依赖度的问题。国债每年支撑GDP的增长大体上将近两个百分点，如果丢掉了这种长期建设国债支撑，会不会跌下来两个点？如果会，那就说明中国的经济增长已经离不开长期建设国债支撑。按照边际收益递减的规律，要想保持两个点的支撑力度，就要不断加大长期建设国债的规模，这又会进一步加大国债依赖。 第三，就是国债的偿付风险。在发新债、还旧债的偿付制度安排下，最终表现为国债的发行能不能顺畅，这又取决于每年发行的国债能不能被市场所吸纳，这需要打一个问号。历史上曾经出现过国债流标事件，1993年有一次，1983年也有一次。目前的市场环境一旦出现变化，比如通货膨胀，国债危机就有可能爆发。
第二部分：难得的历史机遇国债发行与十年来最大规模税改魔方（3）
贾 康：这是一种典型的学者说法，前提是某些条件不变，后面是自己的观点。比如以后继续支撑巨额国债的发行在实际情况下，已经没有必要了，我们的考虑也需要更加动态。 走向通货膨胀？ 《21世纪》：民间投资已经大规模启动，是否可以判定宏观经济已经过热呢？ 高培勇：温总理形容得很恰当，他说中国宏观经济已经走到一个重要的关口。就是说我们已经基本上走出通缩，往前走就有可能是通胀。1月份CPI（居民消费价格指数）上涨32％，2月份26％，从这些指标上难以说清楚是过热，还是有热的苗头。 贾 康：林毅夫提出，通货紧缩和通货膨胀是在一线之间，搞不好，很可能又要回到通货紧缩状态中去。我个人认为，前面一段时间是通货紧缩为主要压力的经济运行期，2003年我们走过这么一个拐点之后，已经进入以通货膨胀为主要预防对象的经济高涨期。有些学者，比如吴敬琏、胡鞍钢都非常明确认为经济已经过热。 汪义达：现在断定经济已过热还为时过早，一些主要经济指标的变动情况还不能支撑“热”的观点。目前主要商品中近80％仍处于供大于求的状态，生产供给总体状况较好；尽管投资需求和外贸出口增长较快，但消费需求增幅并不高，实际上还显得相对不足，另外，2004年外贸出口增幅可能会有所下降，所以现在还很难得出经济过热的判断。 当然，对近期经济运行中出现的一些问题确实应给予高度关注，比如某些领域或行业的投资规模偏大、增长过快，能源、交通和部分原材料供应有些紧张，物价也出现上涨趋势，特别是部分领域投资和信贷增长过快还将加大物价上涨的压力。针对经济运行中出现的这些问题，确实要积极采取政策措施加强宏观调控，防止经济大起大落，特别是要密切关注物价的走势。 贾 康：我个人感觉，现在这样一个经济景气的高涨期，逻辑上讲是要提防过热的问题，但是现在判断经济已经处于过热状态，还是早一点，也不必像当年实施积极财政政策那样实施政策的大转向。实际情况是，我们现在有些地方还是偏冷，就业的压力还非常的突出。 安体富：中国还有一个很重要的问题，就是消费需求实际上还没有解决，我国消费在GDP中所占的比例，跟世界比还是太低。扩大的收入差距短期内难以解决，这个问题在短期不好解决，消费需求没有解决，经济的整体过热就受到最终环节的制约。 汪义达：据估算，目前我国投资对GDP增长的拉动或贡献率，比世界平均水平高出13个百分点左右，而消费对经济增长的拉动，与世界平均水平相比，低出16个百分点左右，投资和消费比例不协调的这种状况必须尽快采取积极措施加以解决，否则，将影响着我国经济的持续快速健康发展。 《21世纪》：发改委提出，从社会保障、教育、医疗等改革着手，降低居民的支出预期和储蓄欲望，为消费约束松绑。 贾 康：这能起一定作用，但还只是治标的办法。要解决深层的矛盾，从收入分配制度、财产保护制度到信用制度等要有一个全面的建设，这些治本的事情都不是一日之功。 《21世纪》：对部分行业过热的调节已经迫在眉睫，具体手段上要注意哪些问题呢？ 汪义达：应该注重经济的手段，不要再走过去那种过多依赖行政手段的老路。比如对一些行业，可以设置一些行业标准，根据这些标准控制进入的规模。 《21世纪》：但是，在目前尚没有标准可依的情况下，即便是经济性手段，也很难避免硬性的调控，比如这次对钢铁、水泥、电解铝投资采取的金融和证券市场的准入控制。 贾 康：政府部门可以形成一些标准，但是这个标准又难以适应千差万别的具体情况，很可能调控是硬性的。市场经济需要有标准，但要通过竞争、优胜劣汰形成客观上的标准，目前，这个标准还没有进入比较成型的状态。我个人感觉，可能还要在混沌中运行一段时期才能制定。期间，政府相对来说应该采取一种比较谨慎的态度，尽量避免采取一刀切的紧急手段——经验屡次证明一刀切的负作用是很大的。 财政政策能否“急刹车”？ 《21世纪》：从宏观形势上看，我国已经开始面对过热的压力，2003年央行货币政策执行报告提出，今年将“高度重视防止通货膨胀和金融风险”，而财政政策并没有方向性的改变，在货币和财政政策的选择上，目前似乎存在矛盾。 高培勇：从表面看，财政政策和货币政策之间显得有些冲突，央行一直在主张反通胀，财政这边则要保持政策的连续性。实际上，从大势来讲，我们现在都同意中国基本上走出通缩了，潜台词就是说我们不像过去那样需要积极财政政策来支撑了，但是积极财政政策淡出，却不能“急刹车”，我们还有一万亿的在建工程结转的问题。 汪义达：近年来通过发行长期建设国债来投资基础设施等方面的项目，带动了社会资金，形成了较大规模的投资，目前确实还存在一些在建项目或续建项目。到2002年年底是累计发行了6600亿元的长期建设国债，形成总投资规模达32800亿元，到2004年年底共完成24600亿的工作量，结转工作量还有8000多亿元；2003年又发行1400亿元长期建设国债，竣工了一些建设项目，但仍有一些在建项目需要尽快建成投产。所以，目前国债项目资金的主要投向之一就是保证在建项目和重点续建项目，特别是青藏铁路、南水北调、西电东送等重大项目的建设。 高培勇：恐怕就是既得利益格局的问题，经过六年长期实践，在中国已经形成了一批和长期建设国债密切联系在一起的人群和机构。积极财政政策一下子撤出，恐怕会激发社会矛盾，它需要一个缓冲期。所以，财政政策的方向是扩张的，而货币政策是紧缩的，表面上看来是矛盾的，但这是在现实条件下一种必要的松紧安排。 《21世纪》：按照计划，我国的长期建设国债发行将在几年内逐步减少，同时预算内经常性建设投资也将提高到1000亿的水平，期间，积极财政政策是否应该“淡出”？ 高培勇：这期间，国债资金的投向会发生改变，更加侧重经济结构的调整和公共产品的提供，2004年的国债投向计划有“五个倾斜”：加大对农村沼气、农村水电等“六小”工程基础设施的投入；加大公共医疗卫生体系、基础教育、基层政权和公检法司基层设施等建设的投入；支持西部大开发、东北老工业基地的改造；增加生态建设和环境保护投入；加大淮河治理等重大项目建设投资，保证续建国债项目特别是青藏铁路、南水北调、西电东送等重大项目建设。实际上已经有了“淡出”的姿态。 汪义达：我不太同意积极财政政策“淡出”的提法，但是可以根据社会经济发展的新变化，适时适度调整积极财政政策的方向和侧重点。包括合理调整投资与消费的比例关系，增强消费需求对经济增长的持续拉动作用；适当调减国债项目资金规模，腾出空间用于支持税制改革，为市场主体创造公平公正的制度环境，进一步增强经济自主增长的能力；突出公共财政特征，增强财政对社会管理和公共服务的保障能力，加快解决城
