新世纪的公共管理-第2章
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在中国，官本位的思想还是相当严重的，不仅存在一些部分领导者身上，而且也存在着
我们老百姓里面，老百姓这种自主的意识，这种独立的意识应该讲还不够，他总希望，我有了问题以后，去找个领导，你替我作主，你帮助我去解决，我们领导也觉得，我天然的，就是一个父母官，我天然的，就是管理的，我天然的就是应该帮助你做事，因此，就很少考虑到，我们在管理的过程里面，我们管理者和被管理者之间这种互动的管理模式，很少考虑。在这一点上讲，应该是一个很明确的理念要树立，这就是政府管理和公共管理，当然公共管理包括政府管理了，它必须是政府和社会民众之间的一种互动管理的模式。
第四个，我个人认为，西方新公共管理运动确实给我们提供了一个很重要的思路，就是这种公共管理可能更强调是服务管理。因为大家知道，政府对社会一些公共问题的处理，它有很多方面，除了这个统治的职能以外，可能还有管制性的问题，还有服务性的问题，正是由于政府充当了这种统治的角色，很自然地认为，政府对社会的公共事务，主要是一种管制，而且是一种从上而下的严密的管制，忘了政府应该更多地给社会提供服务。所以，西方新公共管理运动给我们提供了一个思路，是什么思路啊？就是说，这种公共服务，公共管理可能更强调的是一种服务管理。
第三个问题，我特别要说一下，关于公共管理的本质。公共管理嘛，我想既然叫公共管理，无非有两个特点，一个是它的公共性，一个是它的管理性。什么叫管理呢？管理就是一个组织，为了实现其目标，因为在实现目标的过程里面，要消耗资源，人力和财力资源，就必须通过计划、组织、控制、协调等手段，使得这样一些资源能够协调好，最后达到目标的过程，我们把这称之为管理。
那么有个问题，从企业管理得出来的管理思想，我们把它推进到其他领域，尤其是推进到公共管理领域，那么这个事，在理念上会不会有变化呢？我给大家讲泰勒的一段话，这段话完全可以把早期科学管理实质说得很清楚，这句话大概意思是这样的。因为大家知道，泰勒是强调科学管理的，他说，科学管理就是要劳资双方从观念上形成一个变革，这个变革的基点在什么地方呢？劳资双方不要把注意力放在盈余的分配上，使得盈余的分配是个不重要的事情，而把主要的精力放在盈利的增加上。这样使得盈余的分配就成为不重要，这就是泰勒一个很重要的思想，我不知道这句话我说清楚没有，就是说，在泰勒看来的话，科学管理尤其是企业管理，它的主要问题在什么方面呢？主要是在盈利的增加，至于说这个盈余的分配，劳资双方怎么去分配，分配是不是合理，那么你不要关心了，只要盈利增加了，盈余分配这个争论就成为不必要了。
因为你的目标很清楚，就是利润最大化，怎么实现目标最大化呢？就是在实现目标最大化的过程里面，通过资源的协调，也就是说通过计划、组织、控制、协调等手段，把人力问题协调好，所以这种管理是一种过程管理。公共管理它不仅要牵涉到一个效率问题，而且还要牵涉到一个公平问题。它不仅要看到是一个过程管理，而且它还十分注意结果的管理。
第二个问题，就是关于管理的公共性问题。因为讲公共性，我想最重要的，就是我刚才反反复复强调的，它是一个合法性，就是权力的合法性，也就是说，你权力来自于什么呀？来自于民众，来自于民众的委托，因此你的权力必须受民众的监督和制约。所以，这样一来的话，那些拥有公共权力的这样一些主体，无论是政府也好，无论是政府授权一些社会中的非政府、非营利组织也好，他们就必须承担着与企业管理不同的职能。他们也要提供公共产品，他们也要提供公共服务，他们甚至为了能够增进社会的公共利益，公平地分配社会公共利益，他们要制定法律和法规，而且要维护社会的公共秩序。为了维护社会的公共秩序，他们要进行公共监督，提倡公共道德。
所以你会发现，公共管理强调公共性的时候，它会牵涉到公共利益问题、公共权力问题、公共责任问题、公共产品问题、公共服务问题、公共秩序问题呀、公共监督问题呀，以及公共道德问题，一系列的问题。
这是我讲的第三个问题，最后我再给大家讲一讲，大家可能问我，你说研究公共管理，作为我们转型这样一个时期，作为我们一个发展中国家，它的意义在什么地方呢？
一点，就是说，包括我今天做演讲的目的也在这个地方，就是说，我们一定要树立一个公共管理的理念，这个理念是什么东西呢？就是说，社会的公共事务不仅需要政府来管理，也需要社会自身的管理，需要民众直接参与去管理。这个观念，不仅当官的要改变，我们老百姓要改变，大家可以知道，改革开放二十多年来，应该讲，政府给社会、给民众的空间，这种自由的空间呀，应该说是放出一部分了。那么这一部分，有一部分是被市场以及企业填补了，但是还有一部分，这一部分，要么就是那种市场，或者说追求利润最大化的这些企业，它不愿意去承担，要么就是老百姓对那些唯利是图的企业不愿意让它承担，而需要谁来承担呢？需要社会来承担，需要民众来承担。
第二个，我个人认为，我们现在是在转型时期，那么在转型时期，也就是说在高度集中的计划体制下，政府可以说是方方面面都管了，政府的这种行政权力，可以伸向到社会的每一个角落。所以小平同志曾经讲过，说，在高度集中的计划体制下，我们做了“不该管、管不好、管不了”的事。政府包揽了社会，社会一切都由政府去管了，国家与社会完全合为一体。那么这种背景下，可以这么说，政府的这样一种职能极其强大，而社会自身的职能极其弱小，甚至可以这样讲，社会的自身管理功能萎缩到不能再萎缩了，形成了一个在对社会的整体管理过程里面，一个巨大的反差，所以我个人认为，在目前中国，特别是作为转型的时期，应该是推进这种公共管理，和刚才讲的这种理论是一样的。这是第二点。
第三点，既然是转型嘛，大家知道，有人不是问嘛，说转型，我们可以说是从传统观念向现代观念的一个转型，这种转型的过程里面，可以说牵涉到政治、经济、文化各个方面。但是实际上，我认为，在这个转型期间，一个最大的特征，就是国家权力的转移。那么，在这个转型的过程里面，正是由于转型，我们的法制还不是很健全，而且是一个不断在试探、实验的过程里面，或者我们说摸着石头过河吧，它使得我们一些行政官员，他的自由裁量权很大，在某一些行政行为又很随便。所以这种情况下，政府对社会的管理里面，这种随意性比较大，而社会呢？就是刚才讲的，社会老百姓自主的意识又比较差，自主的组织也不健全，这种组织的观念也没有，所以这个时候，就需要培养社会这些组织，培养社会层面一种自主的意识，权放给你了，你也可以拿得住。所以我个人认为，这也需要我们推进公共管理。这是第三点。
最后一点，我想结合关于政府的机构改革问题。大家知道，远的不用说，改革开放以来，我们进行了四次机构改革。特别是这一次的改革，98年这一次机构改革，中央下了很大的决心，人员也好，机构也好，进行了改革，我觉得取得的成就也是很大的，特别是朱熔基总理讲，机构改革以后，紧跟着转变职能、转变作风、转变工作方式，而且把行政审批制度作为一个切入点，我觉得这些方面都是很好的。但是我觉得有一个问题要提出来，就是说，我们这一次机构改革，它基本上还是政府内部的、体内的循环，或者换句话说，政府进行机构改革，是从政府的需求、政府作为一个动力，政府自身去做的。我刚才已经讲了，你政府毕竟是社会的一部分，政府必须和社会是一种互动的关系，才有可能建立一个很好的这样一个良性循环。
现在有一个很流行的说法，叫做“小政府、大社会”，我在这个地方，我也可以讲一讲，可能不一定对，我首先要说明一下，我并不是很赞成“小政府、大社会”这种提法。原因是什么呢？小政府，有可能是一个好政府，但不一定是一个好政府。原因在什么地方呢？原因就是政府对社会的管理，你首先必须搞清楚，你政府应该管什么，在搞清楚应该管什么的时候，政府在管理过程里面必须消耗资源，所以政府必须搞清楚能够管什么。
我说最好叫做“有限责任政府”模式。为什么叫“有限责任政府”模式呢？就是说，我认为，政府在管理经济、管理社会的过程里面，应该首先是一个“此政府”，所谓“此政府”，就是我刚才讲的，是一个必须应该管的和能够管的，把它管了，而不是一个“彼政府”，也就是说，不该管的、不能管的，你别管。这是我一个观点。
第二个，如果说，搞清楚了应该管的和能够管的，我觉得是一个“强政府”，而不是“弱政府”，也就是说，你必须把它管住了、管好了，管到底，是在一个“此政府”，也就是说应该管和能够管，管住管好的前提下，我们再谈“小政府”，不是一个“大政府”，也就是说机构要少、人员要精。你笼统地减，机构是少了，人员是分流了，减员增效，减员一定就能增效吗？我觉得这个问题，应该值得讨论。
我刚才说了，是一个“此政府”，是一个“强政府”，是一个“小政府”，我觉得我应该明确提出来，是一个“廉政府”，而不是一个“腐政府”，所谓“廉政府”，就是一个廉洁的政府，不是一个腐败的政府。有的同志说，我们现在反腐倡廉嘛，这个还要你说。我说，这里面确实有一个理论上问题，这个理论问题，表现在什么地方呢？
我曾经在一篇文章里说过，我们政府管理经济、管理社会，应该是双手行政，什么叫双手行政呢？一方面，政府通过制订法律法规，用这种看得见的手，去弥补市场的失灵，弥补市场的一些缺陷，承担对社会公共事务的管理。这是看得见的手，这没有问题的。我个人认为，政府在管理社会、管理经济活动里面，还应该有一个什么手呀？应该有一个看不见的手。这个看不见的手，我一再讲，就是政府的权威、政府的形象、政府廉洁的程度。
总之吧，我今天关于公共管理的这个演讲，我主要讲了这么几个问题，我想最重要说明，就是说，社会在不停地发展过程里面，我们确实需要政府，我刚才讲的目的，并不是说我们不需要政府管理，不是，我一再讲，政府是一个主角，甚至政府在社会公共事务管理里起一个核心的作用。但是，不要按照传统的政府管理思想，只认为只有政府才能管理，只有政府才能管理好，只有政府对社会、对民众的管理，而没有社会和民众对政府的这种互动。所以我认为，公共管理，或者说，我们强调公共管理的理论研究也好，实践研究也好，就应该树立我刚才讲的这样一个思想。
作为我快要结束我这个演讲的时候，我想我还是要重温这么一段歌词，“从来就没有什么救世主，也不靠神仙皇帝，要创造人类的幸福，全靠我们自己”。
主持人：接下来我们看一看，来自凤凰网站网友的提问。第一位网友的叫做“梨花飞雪”。他说，您在《中国行政管理》杂志2001年第12期上发表过一篇文章，我把这样一段抄录了下来，您说，叙述您的语言。“社会并不是因为政府的授权，才开始具备某些公共服务或公共管理职能的，政府的分权，只不过是将社会的这些职能合法化、公开化、权威化”。您说的简直太对了，我看政府对梁从诫先生的“自然之友”的默认，就是事实上的一种授权，认可了这个有良知的社会组织，从事环保事业。不过我想问陈教授，如果梁从诫不是梁启超的孙子，不是梁思诚和林徽因的儿子，政府会默认他吧？还是会把他抓起来，作为非法结社的典型？
陈庆云：我刚才已经说了，对于这种社会公共事务的管理，确确实实需要社会来做，而且社会本身就有这个力量去做。至于说这件事情，他会不会抓，那就要看这件事情和政府之间的一个关系了。我们确实有这样一些情况，有些事情的话，如果说某一个从事社会公共事务活动的人，他和政府的关系，甚至和政府某些官员的关系并没有搞好，或者甚至说，有些事情没有做到，那么就很有可能，他们会不支持他。这种情况肯定会有的。但是比如说，你刚才这件事情，会不会抓，我就不知道，因为他也可能抓，也可能不抓，我并不清楚，但是我刚才讲的，社会确实有很多的，刚才讲的，一些公益性的这样一些组织，他们出于公益性的目的，出于这种的民间的，而且这样的独立自主的为社会承担一些社会公共事务活动，这样的事情，本来这社会就有，所以关键问题是你政府支持不支持他。
主持人：下面一位网友叫做“如果我现在死去”。他说，在我看来，就像没有一个超然度外的有力机构监督政府一样，我们同样没有一个机构，去监督公共社团。民政部注册了这些社团以后，也就从此形同虚设。80年代末，中国残疾人基金会康华公司因为违规操作，受到严惩；90年代，中华体育基金会和宋庆龄基金会分别丢失了二千万资金，但这一切，均没有在他们违规过程中，遭到遏制。我简直不能相信，在这个普遍腐败的大环境下，希望工程会真的一枝独秀，出污泥而不染。陈教授，请认真地告诉我们，这难道是真的吗？
陈庆云：我和另外一个教授写了一本书，关于第三部门的监督问题，就是叫《自律和他律》。那么，这本书的话，就介绍了希望工程中间的一些事情，而且我也参与了一些调查，那么，至少在我进行调查和研究的过程里面，希望工程做的，应该讲的是很好的。并没有出现你刚才上面讲的那些事情，我认为是这样子的。
主持人：那显然希望工程在做事的时候，不是他律在制约它，而是自律。
陈庆云：在一定意义上讲，自律很重要。因为社会本身怎么对它去进行监督呢？就是说，希望工程本身，当然你说，也应该有社会来监督它，但是我们现在，很多的一些公共组织，包括政府组织，这种监督的作用应该说很差的。这个大家知道，没有监督的权力，肯定是一个危险的权力，绝对的权力，肯定是绝对的腐败，这是没有问题的，这是过去早有人说的，而我们现在，我觉得一个最大的问题，就是说，无论是公共组织也好，包括你刚才讲的，虽然它不是公共组织，不是政府组织，但是它和政府组织有着千丝万缕的联系，实际上是一种非政府式的具有政府意义下的那些组织。那么这些组织，如果没有监督的话，它就会导致一些腐败，就会产生一些寻租活动。我个人认为，希望工程这些方面，我认为是做得比较好的。
主持人：好，谢谢您。
观众：陈老师，我想请问您，您刚才说了，新公共管理运动，就是说把企业管�
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