揭秘9·11-第12章

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　　第三，成功地运用司法系统处理第一次世界贸易中心的爆炸事件造成的一个后果就是它掩盖了调查针对美国的新威胁的特征和范围的需要。这次审判并没有引起公众和决策人对本·拉登网络的注意。　　　　

　　由联邦调查局收集、美国检察官办公室提出的证据表明被告席上的人不是唯一的策划者。从阿贾杰处得来的材料显示这些阴谋是在阿富汗—巴基斯坦边境的一个恐怖分子训练营——哈尔丹营地或其附近策划的。阿贾杰是1992年离开得克萨斯去那儿学习如何制造炸弹的。他在巴基斯坦与优素福会面，在那儿他们讨论了在美国的轰炸目标，并组装了一个“恐怖分子工具包”，其中包括炸弹制造手册、行动指南、鼓吹对抗美国的恐怖主义行动的录像带和假的证明文件。　　　　

　　1995年1月，优素福在菲律宾的马尼拉航班计划被警察发现并在巴基斯坦被逮捕，这个计划是要将炸弹放在12架飞越太平洋的客机上并且设定它们同时爆炸。当时定居在卡塔尔的优素福的叔叔哈立德·谢赫·穆罕默德（Khalid　Sheikh　Mohammed），是优素福在马尼拉空中计划中的一个合伙人，在世贸中心爆炸前还电汇给优素福一些钱。美国检察官于1996年1月收到一份对穆罕默德的指控，但卡塔尔政府的一个官员可能提醒了他此事，哈立德·谢赫·穆罕默德在逮捕中逃脱（一直逍遥法外，并在9。11袭击中扮演了重要的角色）。　　　　

　　法律执行程序关心的是证明被逮捕和被指控的人有罪。调查人和检举人不能提供除被指控的人之外的所有可能有关的其他个体的证据，尽管他们可以继续进行这样的调查、计划或希望以后提出公诉。很明显，这一程序的意思是标志这一事件的结束（即案件的解决、司法的完成）。它不关心这些事件是否会是更糟糕的事件来临的前兆。它也不去认真收集并分析这些可能成为侦破恐怖策略比如入境和财政手段、在美国国内的运做模式等的线索的事实。　　　　

　　第四，尽管这次爆炸提高了对新的恐怖主义危险的认识，但起诉的成功却广泛传播了对这种威胁的低估。政府的检察官强调了这些犯罪的严重性，并提供了关于优素福技术上灵活性的证据。然而公众持有的印象却不是优素福的聪明而是萨拉马的愚蠢，他一次次回去索要其400美元的卡车租赁押金。　　　　

　


第三部分：反恐怖主义的发展执法部门中的适应与不适应（1）

　　司法程序是对这些早期的新型恐怖主义示威运动做出回应的主要手段。我们对美国处理类似事件的能力的评述是从国家庞大的执法机构联合体系开始的。　　　　

　　司法部和联邦调查局　　　　

　　在联邦层面上，许多执法行动都集中在司法部。司法部下属的主要反恐机构是联邦调查　　局。联邦调查局没有一个全面的授权，但在特殊的司法授权下工作。它的大多数工作是在被称为外勤办事处的地方办公室内完成的。共有56个办公室，其中每一个覆盖一个特定的地理区域，每个办公室都完全独立于其他所有办公室。在9·11之前，负责管理的特别特工通常能自由地设定他的职责优先权并相应地指派职员。　　　　

　　这种职责优先权受两个主要关系的推动。第一，联邦调查局中工作成绩是依靠逮捕、控告、起诉和定罪的人数等类似数据来衡量的。反恐和反谍报工作不是职业提升的途径，因为它通常涉及到漫长的情报调查，可能永远也得不到正确的或可以计量的结果。大多数升到管理阶层的特工很少有反恐经验。第二，优先权在地方层面上受到外勤办事处的驱动，他们的兴趣集中在传统罪犯身上，如白领犯罪和那些与毒品、帮会有关的人。独立的外勤办事处选择的是行使地方优先权而不是国家优先权。　　　　

　　联邦调查局还在一个“起源办公室”系统下运作。为了避免重复和可能的冲突，联邦调查局会委派一个单独的外勤办事处负责一次完整的调查。因为纽约外勤办事处先前曾在东非爆炸事件中指控本·拉登，因此，它成为负责本·拉登案件包括东非爆炸和后来的科尔号军舰袭击事件的起源办公室。联邦调查局对本·拉登和基地组织的绝大多数制度上的认识都来自这个办公室。这个办公室与纽约南区的检察官通力合作，鉴定、逮捕、控告和宣判了参与这些袭击和计划的许多罪犯。外勤办事处不同于特殊的起源办公室，它们通常难以将如此的精力花费在它们无法控制和得不到表扬的事件上。　　　　

　　联邦调查局的国内情报人员从20世纪30年代开始收集数据。第二次世界大战迫近时，罗斯福（Franklin　D。　Roosevelt）总统命令联邦调查局局长胡佛（J。　Edgar　Hoover）调查国外的和受国外引导的颠覆因素——共产主义、纳粹势力和日本人。胡佛在外勤办事处的职责中增加了对可能存在的间谍、破坏活动或颠覆因素的调查。二战以后，其国外情报职责被授予给新成立的中央情报局。胡佛有戒心地监视着联邦调查局的国内文件以对抗所有敌人。胡佛认为他只能对总统负责，联邦调查局的国内情报活动保持持续增长。20世纪60年代，联邦调查局在国内得到中央情报局和军事情报人员的大力协助。但其中一些协助的法律基础是很可疑的。　　　　

　　作为一个国内情报机构履行任务的令人欢欣鼓舞的几十年在20世纪70年代突然结束了。在胡佛逝世两年后的1972年，国会和媒体对尼克松政府的水门丑闻事件的调查扩展成一个由丘奇（Church）和派克（Pike）委员会领导的对国内和国外情报人员的综合调查。他们披露了国内情报工作的成就，其中包括破坏了一个从1956年到1971年间对抗国内组织，最后以分散结束的皈依计划。联邦调查局侦察了一大群政治人物，特别是那些胡佛想要败坏的（著名的是牧师马丁·路德·金（Martin　Luther　King，Jr。））以及他授权非法窃听和监视的人物。公众民意测验反映出了美国人的震惊，美国人对联邦调查局宣称的“非常满意”的观点从84％下降到37％。联邦调查局的国内情报部被解散了。　　　　

　　1976年，司法部长爱德华·利维（Edward　Levi）实行了在美国控制情报收集的国内安全方针，从而制止了要求更强的管理的呼声。1983年司法部长威廉·弗伦奇·史密斯（William　French　Smith）修订了莱维的方针，鼓励对潜在恐怖主义进行更深入的调查。此外，他还放松了对调查及其持续时间授权的管理规则。他的方针和莱维的一样，考虑的仍然是对“恐怖主义”的怀疑的真实性，就像对“颠覆因素”的怀疑一样。它能够导致对个体目标的调查更多的是出于他们的信念而不是因为他们的行动。史密斯的方针还考虑到这样一个事实，那就是潜在的恐怖分子通常是极端宗教组织的成员，对恐怖主义的调查将跨越独立的国家和教堂的界线。　　　　

　　1986年国会授权联邦调查局调查发生在美国以外的针对美国人的恐怖主义袭击事件。3年以后，又授权联邦调查局在未经东道国允许的情况下实施抓捕行动。这一期间，由副总统乔治·布什（George　H。W　Bush）领导的特别工作组认可了一个早就被中央情报局局长威廉·凯西（William　Casey）催促的概念——一个反恐中心，即联邦调查局、中央情报局和其他组织能够在一起处理国际恐怖主义问题。它显然是一个中央情报局实体，联邦调查局派遣官员到反恐中心工作，并从中获取对逮捕需要在美国审判的人的逮捕有帮助的线索。　　　　

　　联邦调查局在反恐中表现出来的力量与其在美国泛美航空公司103次航班案件中表现出来的同样出色。1988年12月，泛美航空公司103次航班从伦敦飞往纽约，在苏格兰洛克比上空爆炸，270人遇害。最初的证据指向叙利亚政府，然后是伊朗。反恐中心保留了对这次袭击作案者的判断。同时联邦调查局的技术人员与英国安全机构合作，收集并分析了大量的飞机碎片。1991年在反恐中心的帮助下，他们鉴定出其中一块小碎片是当时定时装置的一部分——对技术人员来说它就像DNA一样与众不同，这是利比亚的装置。连同其他证据一起，联邦调查局整理出一个最终指向利比亚政府的案件。最终利比亚政府承认对此事负责。泛美103次班机事件成为反对在将责任归于恐怖主义行动时匆忙做出判断的警示性的故事。它还再次表明联邦调查局在解决一个案件时所拥有的特别调查能力是多么的出色。　　　　

　


第三部分：反恐怖主义的发展执法部门中的适应与不适应（2）

　　联邦调查局的组织和优先权　　　　

　　1993年，克林顿总统任命路易斯·弗里（Louis　Freeh）为联邦调查局局长。弗里担任这一职务一直到2001年6月，他相信联邦调查局的工作可以主要由外勤办事处来完成。为了强调这一观点，他削减了总部职员并分散了执行部门。主管事务的特别特工因此获得了权力、影响力以及独立性。　　　　

　　　弗里将恐怖主义视为一个主要的威胁。他增加了驻外的法律参事办公室的数目，特别是集中在中东地区。他还要求特工不要等到恐怖主义行动发生后再采取行动。1993年世界贸易中心爆炸事件之后，他在向国会提出的预算申请中陈述说：“联邦调查局仅仅解决这种类型的犯罪是不够的，在类似的行动发生之前反对恐怖主义是同等重要的。”他在联邦调查局总部内创建了一个反恐司，辅助中央情报局的反恐中心，并安排联邦调查局和中央情报局的高级反恐官员进行交流。他还加强了海外司法隶属办公室与中央情报局海外站点之间的合作。　　　　

　　但弗里的努力并没能转变成一种将资源用以反恐的重要手段。联邦调查局、司法部、行政管理和预算局官员说联邦调查局的领导层似乎不愿意将其资源从诸如暴力犯罪和缉毒等其他领域中转移到恐怖主义上来；其他联邦调查局官员责怪国会以及行政管理和预算局缺乏政治意愿去理解，也不能理解联邦调查局在反恐资源方面的需求。另外，弗里并没有将他的观点强加于外勤办事处。除了几个著名的例外以外，外勤办事处并没有为恐怖主义申请重要的资源，还经常因为其他优先权而重新分配资金。　　　　

　　1998年，联邦调查局发布了一个由副局长罗伯特·布赖恩特（Robert　“Bear”　Bryant）领导制定的五年战略计划。这是联邦调查局第一次制定国内的和经济的安全，包括反恐，并将其设定为最高优先权。后来成为新反恐司领导的戴尔·沃森（Dale　Watson）说，在东非爆炸事件后“光明到来了”，联邦调查局内部不得不进行文化上的改变。这个计划要求更强的情报收集工作。它提倡一个全国范围的自动化系统，以便于信息的收集、分析和分发。它设想建立一个由经验丰富的受过训练的特工和分析员组成的专业情报核心。如果这一设想能成功地实现，它将成为向系统地处理恐怖主义而不是单个的不相关案件前进的重要一步。但这个计划却没能成功。　　　　

　　第一，这个计划没有获得必需的人力资源。除了在1998年指定“国家和经济安全”为其最高优先权之外，联邦调查局并没有相应地调整人力资源。尽管联邦调查局在20世纪90年中期的反恐预算增长了3倍，但联邦调查局在1998至2001财政年度的反恐开销一直保持不变。2000年，仍有两倍于其他特工的人投票将缉毒归属于反恐行动。　　　　

　　第二，新的部门计划加强联邦调查局薄弱的战略分析能力。但它只得到了有限的资源，而且面临着联邦调查局行动部门中高级管理官员的抵制。新部门的目的是确定恐怖分子活动的趋势、联邦调查局所不知道的信息以及最终推动收集成果。但联邦调查局并不感激分析所扮演的角色，继续以战术方式使用分析员——为现有的案件提供支持。与这一问题相应的是联邦调查局传统的从新人中雇佣分析员的方式变成了招募新人中有相关教育背景和技术的方式。　　　　

　　除此之外，分析员很难接近他们想要分析的来自联邦调查局和情报部门的信息。联邦调查局中信息系统的弱势状态意味着获得信息在很大程度上靠的是一个分析员与拥有信息的行动单位或行动班中的个体的私人关系。由于所有这些原因，在9·11之前，没有完成几份关于反恐的相关战略分析报告。实际上，联邦调查局从未完成过一个恐怖分子对美国本土威胁的全面评估。　　　　

　　第三，联邦调查局没有一个显著的情报成果收集。通过人力资源进行的情报收集是有限的，对特工的培训也是不适当的。16周的特工课程中只有3天用于反情报和反恐，而且后来的大多数培训都是在工作中接受的。联邦调查局没有一个适当的机构来确认线人的报告，也没有一个系统能充分地跟踪和共享线人的报告，不管是在机构内部还是在机构外部，都没有做到。联邦调查局没有为反恐特工的监视和翻译提供充足的资源。它缺乏精通阿拉伯语和其他重要语言的翻译人员，其结果是大量积压未被翻译的截获信息。　　　　

　　最后，联邦调查局的信息系统的不足令人可悲。联邦调查局缺乏得知它已经了解到的信息的能力，它没有一个有效的机构来捕捉或共享它制度上的信息。联邦调查局的特工创造了访问记录和其他调查成就，但没有一个负责报告的官员将这些信息浓缩成可供检索和传播的有意义的情报。　　　　

　　1999年联邦调查局创建了独立的反恐和反情报部门。第一任反恐司领导戴尔·沃森意识到联邦调查局加强反恐能力的紧急需要。他的计划被称为MAXCAP　05，2000年公诸于众：设定到2005年将提升联邦调查局在反恐方面“最大限度的切实的能力”这一目标。外勤办事处执行人员告诉沃森他们没有分析员、语言学家或受过技术培训的专家来执行这一战略。2001年9月，也就是沃森将他的计划公布给专区执行人员一年以后，提交给局长罗伯特·米勒的一份报告表明，几乎每一个联邦调查局外勤办事处都被评估为在低于“最高限度的能力”之下运作。这份报告指出：“‘阻止恐怖主义’的目标着重需要从反应能力向高机动的情报能力转变，这一情报能力不但可以提供领导和运作方面的支持，还能提供清晰的战略分析和方向。”


第三部分：反恐怖主义的发展执法部门中的适应与不适应（3）

　　对联邦调查局的法律制约和“墙”　　　　

　　联邦调查局拥有不同的执法和情报工具。对于犯罪事件，它可以申请和使用传统的刑事许可证。但对与国际恐怖主义有关的情报事件来说，规则是不同的。多年以来，司法部长能够在没有任何法庭审查的情况下授权监视外国力量和外国力量的特工，但1978年国会通过了《外国情报监视法案》（FISA）。这一法案管理直接针对在美国的外国力量和外国力量的特　　工的情报收集。除了要求法庭审查被提议的监视外（后来是身体搜查），1978年这一法案被法院解释为：要求一个搜查只有当它的“主要目的”是为了获取国外情报信息时才能被批准。换句话说，FISA法律的权威性不能被用以绕过传统的刑事许可证的要求。司法部解释这些规定时说刑事检察官可以获得简要的FISA信息，但不能是直接的或控制它的收集。　　　　

　　从20世纪80年代到90年代初期，司法部检察官