揭秘9·11-第17章
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具有讽刺意味的是，20世纪70年代，当国会进行下一个最重要的监督改革以应对丘奇和派克滥用权力的调查时，这一委员会被撤销了。1977年，参众两院分别设立了一个特别委员会以监督行政部门在情报行动中的行为。
情报委员会
众议院和参议院关于情报问题的特别委员会有一些重要的共同特征，它们只有有限的权力。他们对于情报机构没有排他性的权力。拨款最终由拨款委员会决定。武装部队委员会对国防部内部情报机构行使管辖权（在参议院内则是管辖中央情报局）。结果是情报方面预算的起起落落直接与国防开支的趋势联系在一起。
法律要求总统确保国会情报委员会能一直被全面而及时地告知美国的情报活动。这个委员会允许中央情报局在某种程度上为保护信源、方法和行动而保留信息。中央情报局必须将总统授权秘密行动的决议和通知备忘录交给情报委员会，它对于失败必须详细解释。这个委员会在其保密的听证会或简报上指导最重要的工作，这样可以确保机密材料的安全。
两院都规定情报委员会的成员在有限的时间内工作。许多成员认为这些限制阻止了委员会成员们掌握必要的专业知识以进行有效的监督。
秘密，虽然是必需的，但也能伤害到国会监督。就像它的大多数行动一样，情报系统的总预算是机密的。结果情报系统不能利用民主政体中的最好的监督体制（公众揭发），这式它有别于国会其他监督委员会。其他委员会经常在媒体调查和监督组织的工作激励下投入到行动中去。
适应后冷战时代
1991年冷战出乎意料的迅速结束对外交政策和国家安全部门在政府内部和外部都造成了伤害。当有些人批评情报界没能预测到苏联崩溃（并使用这样的论点来建议大力削减情报结构）时，大多数人认识到：这样一来，为了对抗苏联挑战而维持一个安全组织的沉重负担减轻了；而与之相伴的坏消息是日益增长的不安全感。在许多方面，情报系统都面临着威胁和情报挑战，而它在很大程度上还没有做好应对准备。
情报监督委员会也是这样。新的数字技术和有别于旧系统的对图像和持续性的要求意味着需要更多地依赖卫星系统而以人力资本为代价。另外，当目标从公众资源中得知我们的情报机构正在做什么时，抗拒和欺骗变得更加容易。情报系统全面改革的建议出现了，比如参议员博伦（Boren）和麦柯迪（McCurdy）提出的那些建议。建议说国会为解决制度上的弱点而采取的行动还远远不够。
随着冷战的结束和情报界被艾米斯间谍丑闻所激怒，一个最新由前国防部长莱斯·阿斯平（Les Aspin）后来由前国防部长哈罗德·布朗（Harold Brown）任主席的总统委员会评测情报系统的未来。它提出了对于中央情报局长缺乏情报系统的人事和预算权力的解决办法建议，情报委员会在1996年作出执行立法以补救这些问题。
国防部和它的国会授权委员会反对提议中的改革，总统和中情局局长也没有积极支持这些改革。在1996年发生的相关的小变革是给予中情局局长咨询权和设立一个新负责管理的副局长，在收集和分析工作上协助DCI。这些改革发生在参议院情报特别委员会采取空前的威胁措施要推翻国防授权法案之后。实际上，在1990年人们看到的实际情况是，中情局局长对国家情报的权威没有增加，相反中央情报局的成像分析能力被转移到国防部内新成立的图像与绘图局
国会适应
国会作为一个整体就像行政部门一样缓慢地适应着威胁国家安全的跨国界的恐怖主义的兴起。特别是国会还没有认识到本·拉登那正在增长的威胁和能力。就像联邦政府大多数代议机构一样，国会紧密追踪公众观点和全体选民的认同趋势，将其视为关键问题。9月11日的前几年里，恐怖主义并没有表现得很重要。恐怖主义所能吸引国会注意的程度就是在一次特定事件之后可以简短地吸引部分注意力，然后又重新成为国家政策议程中更底层的问题。
第三部分：反恐怖主义的发展国会（2）
关于国会有几点需要指出的。第一，国会经常对国内事务产生一种强烈的倾向性。它通常只有在政府确定并明确发布了威胁信息之后，才关注对外政策和国内安全事务。如果没有如此详细的——和重复的——说明，国家安全就不会在国会的优先事务名单上排在前列。总统在为国际事务使用政治资本时是有选择性的。9·11之前的10年，总统所讨论的以及国会和公众所关注的外交和国家安全问题都被其他方面所占据——其中有海地、波斯尼亚、俄罗斯、中国、索马里、科索沃、北约东扩、中东和平进程、导弹防御和全球化。恐怖主义不经常 占据中心位置，而当这种情况出现时，背景通常是恐怖分子的战术——化学的、生物的、核武器或者是计算机威胁——而不是恐怖主义组织。
第二，国会趋向于追随总统在有关国家安全事务的预算问题上的全面领导。虽然通常会出现关于个别项目和国内优先权的尖锐争论，但由国会授权和拨出的全部资金总会尽量满足总统的请求。20世纪90年代开始时国防、情报和外交事务开支的逐渐减少明确地证明了这一趋势。白宫肯定在注意来自国会的政治信号，但国会很大程度上却跟随着行政部门的资金请求。在这个10年的后半期，国会为情报计划拨出了政府所要求的98％的款项。除了在1999财政年度为全面的情报计划拨出了15亿美元的金里奇补充拨款之外，在9·11前的10年间，为国家安全事务全面配置资源的关键决定——包括反恐资金——都是由总统的行政管理和预算局做出的。
第三，国会在冷战后处理新威胁时没有正确的认识到自己。1994年大选后在众议院部分落实了关于国会组织的联合委员会建议，但没有国家安全功能方面的改组。看不到参议院有任何改变。传统的事务——对外政策、国防、情报——继续由那些结构基本没有改变的委员会处理，同时诸如跨国界的恐怖主义问题则处在夹缝中间。仅在众议院就有至少14个不同委员会拥有恐怖主义管辖权，众议院和参议院中有关恐怖主义的预算和监督职能也在各委员会之间分裂了。他们极少为恐怖主义考虑一个完整的政策，可能包括从认定威胁到解决基础设施的脆弱性问题，国会中零散的提议使行政部门制定这样的政策也很困难。
第四，国会的监督职能也逐渐减少了。在最近几年，传统上对政府对法律的计划和执行的审查被“关注个人调查、可能的丑闻和设计用以造成媒体注意的事件”所代替。单调但实质性的监督工作被忽略了，无论过去还是现在很少有议员认为它做得很好。中情局局长特尼特告诉我们：“我们在许多威胁之间来回奔波……没有一个系统说‘你应该回去，做这个、这个和这个。’”不止是中情局局长，整个行政部门在处理反恐策略和政策的问题以及探询以后日常的关注点时都需要来自国会的帮助。但国会成员也发现他们的时间都花费在日常事务或者调查以前的错误上，经常错过重大问题——就像行政部门一样，职员趋向于将注意力集中在狭隘的考虑上，设法增加或削减单个（经常是很小的）项目的资金，而不是将重心放到全面的监督项目上。
第五，在某些问题上，其他优先关注点在9·11之前的几个月将国会引向了与应对出现的威胁毫无用处的方向。拥有航空监督责任的委员会把目光全部集中在机场堵塞和航空公司的经济状况上，而不是航空安全上。对移民和归化局负有监督责任的委员会把重心放到西南边界，而不是恐怖分子上。司法部官员告诉我们对联邦调查局负有监督责任的委员会严格限制对信息技术改进的拨款，部分原因是担心联邦调查局掌握这些项目的能力。对南亚地区负责的委员会在20世纪90年代用了10年时间对巴基斯坦实施制裁，使得总统在9·11之前没有优势来调整对巴基斯坦的政策。对国防部负有监督责任的委员会没有注意改进军方对恐怖主义的应对能力并阻碍了情报改革。所有委员会都发现他们陷入了预算程序的泥潭，没有时间来考虑长期的问题、或者过去和现在许多成员提出的那些适合监督管理的措施。
每一种趋向都造成了国会在9·11之前的几年中在对待恐怖主义问题上的迟缓不充分。立法部门极少做出调整，没有对自己进行重组以应对变化中的威胁。它对恐怖主义的注意力是短暂的，而且分散在多个委员会之中。国会很少给行政部门以指导，也没有进行任何有意义的改革，没有对系统化地鉴定、处理和试图解决国家安全和国内机构中的许多问题行使监督责任，这些问题在9·11之后变得十分明显。
尽管单个的众议员和参议员都采取了重要的措施，但国会中对恐怖主义关心的整体水平是很低的。我们调查了国会从1998年1月到2000年9月关于恐怖主义的听证会的数目。参议院武装部队委员会举行了9次听证会，其中4次与“科尔”号军舰袭击有关。众议院也召开了9次，其中6次是由一个恐怖主义特别监督小组召开的。参议院外交关系委员会和它的众议院对应委员会也都召开了4次听证会。参议院关于情报的特别委员会加上它年度世界范围威胁听证会一共召开了8次。它的众议院对应机构可能召开了两次专门关于反恐的听证会，另外还有其恐怖分子工作组的简报会。在对9月11日的袭击进行联合调查之前，参议院和众议院的情报小组没有提起公众和国会对本·拉登和基地组织的关注，部分原因也许是由于他们工作的保密性质。可是在每个委员会内部都保留了每年对权限内问题的听证会记录，但这一记录并未给人留下多少印象。在负责国家安全的国会委员会内部恐怖主义处在第二或是第三优先地位。
第三部分：反恐怖主义的发展国会（3）
实际上，国会有一种明显的倾向就是将正在出现的国家安全威胁问题从自己的地盘上推开，而将其留给其他人去考虑。国会要求外部的委员会去做那些本来处在国会自己监督责任中心位置的工作。1999年初，这些委员会的报告记录了关于处理恐怖主义和国土安全问题的建议，但没有引起国会的注意。这些问题带来的冲击在9·11之后大多数都出现了。
第四部分：对基地组织首轮袭击的回应肯尼亚和坦桑尼亚爆炸发生之前（1）
早期反对本·拉登的努力
1996年以前，美国政府中几乎没有人会想到本·拉登是新恐怖主义的鼓动者和组织者。1993年，中情局注意到本·拉登出资在苏丹训练一些埃及恐怖分子。美国国务院觉察到他的钱被用来资助也门恐怖分子，这些恐怖分子曾在1992年放置炸弹，试图炸死驻在亚丁的美国士兵。政府资料部门甚至发现了他在纽约地区与“盲人教士”奥马尔·阿卜杜勒·拉赫曼有 可疑联系，对本·拉登做出的评论是“致力于资助‘圣战者’以反对全世界的‘反伊斯兰’政权”。1993年美国政府把苏丹列为怂恿恐怖主义的政府以后，就把本·拉登列入了警惕人物名单之列，这种做法或许可以阻止他通过签证潜入美国。直到1997年，中情局反恐中心都把本·拉登看作是“极端分子的资助者”。
1996年，中情局专门成立了一个由12人组成的小组，分析关于本·拉登的情报并且制定反对本·拉登的计划。戴维·科恩作为中央情报局行动司的主管，想证明建立一个“有效机构”的想法的正确性——这个机构以总部为基础，同专注于某一国家的海外分局一样，针对一个目标搜集情报并采取行动。从国家安全顾问安东尼·莱克（他表示了对恐怖分子财政的特别兴趣）得到暗示后，科恩成立了他的有效机构，即恐怖分子资金联系小组。但在选择管理该机构的行动司官员时遇到了麻烦，最后他招募了一名以前曾做过分析员的人，这个人当时正负责反恐中心的伊斯兰极端组织分部。这位官员十分了解阿富汗人，也注意到了关于本·拉登和一个好像被称为基地组织的一些最近报道情况，他建议科恩应该把有效机构的注意力集中到这上面来。科恩表示同意。这样，就产生了本·拉登小组（Bin Ladin Unit）。
1996年，本·拉登离开苏丹前往阿富汗。几个月后，正当本·拉登小组加紧工作之时，贾迈勒·艾哈迈德·法德勒进入美国驻非洲大使馆，使人们确信了他作为本·拉登前高级雇员的身份，并且提供了关于基地组织的意图、命令、性质以及产生等重要突破性情报。另一个美国大使馆为这些消息提供了一些确凿的证据。这一年情报局和其他部门提供了众多可靠的信息，包括联邦调查局特工人员和来自内罗毕基地组织监狱的肯尼亚警察搜集到的一些材料。
到1997年，本·拉登小组里面的官员认识到，本·拉登不仅仅是一个赞助人。他们得到消息，基地组织有一个军事委员会，计划采取对抗美国全球利益的行动，并试图获得核材料。分析人士表示应该认真分析已经获得的情报，并“在任何地方寻找可能的联系”，包括与1992年和1993年驻亚丁和索马里美军被袭的联系，以及与1994…1995年马尼拉菲律宾航空阴谋的联系。
本·拉登小组已经着手研究打击本·拉登的攻击性行动。这些计划不仅针对实物资产，而且针对金融资源。最后，辨认和攻击本·拉登金融来源的计划没有取得任何进展。
1995底年本·拉登还在苏丹的时候，美国政府部门和中情局就获悉苏丹政府官员正在和沙特阿拉伯政府讨论关于驱逐本·拉登的可行性。美国大使蒂莫西·卡尼（Timothy Carney）曾敦促苏丹政府加快这一过程。沙特阿拉伯人也不想接受本·拉登，并给出了他们撤销本·拉登公民身份的理由。
苏丹国防部长费思·埃尔瓦（Fatih Erwa）宣称，苏丹会把本·拉登移交给美国政府，但本委员会没有确凿的证据证实这件事。卡尼大使得到指示只要求苏丹政府尽快驱逐本·拉登，他没有要求苏丹政府进一步行动的法理依据，因为没有明显的控告和起诉缘由。
本·拉登小组的长官，我们称之为“迈克”（Mike），注意到本·拉登通过一次侥幸的行动才到了阿富汗。虽然在前苏联撤离阿富汗以后，中情局也放弃了阿富汗，处理该案的官员在追捕巴基斯坦持枪歹徒米尔·阿卜杜勒·坎西（1993年谋杀了两名CIA成员）时再次建立起了一些联系。这些联系提供了本·拉登的当地活动、商业活动以及安全生活安排等方面的情报，并协助提供了他以大批金钱帮助塔利班的证据。反恐中心主管，我们称之为“杰夫”（Jeff），告诉局长乔治·特尼特，中情局获得的情报资源已经“离关于本·拉登在阿富汗的活动和游历的实时信息不远了”。联系人之一就是与阿富汗普什图部族社区内的特定部落有关系的一个团体。
1997年秋，本·拉登小组草拟了一份计划，内容是让阿富汗的部落逮捕本·拉登，并把他
