美国宪法原理[美]汉密尔顿等[网罗论坛]寒寒-第11章
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反感，此对行政机关之威信影响甚大，故宜先予纠正，以免
混淆视听。兹试分析大总统之职权，以明其究竟。
宪法第二章第二条第二节规定大总统“得参议院之劝告
及同意时，有任命大使、公使、领事、最高法院推事，及合
众国政府其他官员之权，此项官员之任命乃本宪法未予另行
规定，而须以法律规定者”，其后所附加之一节乃谓“大总统
在参议院休会期间，有任命一切官员，以补缺额之权，惟该
项委任状至下届参议院会议结束时即告满期”。由此可知大总
统任用官员之权，实受有限制，宪法所未规定之任命事项，
则有法律规定之，且大总统之任命并不及于国会议员。此已
有宪法明文加以规定，无需再经法律加以指正，凡此种种皆
属不争之实情也。
关于大总统可任命一切官员，以补缺额一项权力，实亦
可无摇多所疑惧。此可以下述各项理由，以却除众人之疑团。
其一，上列条文所说明任命合众国官员之方式，乃属前后互
有关系，互相补充原文之不足，故任命官员之权力实同属于
大总统与参议院。此则必须在参议院开会期间，始能行使之；
但欲使参议院经常开会，在事实上则既非所宜，亦非便利；
倘在其休会期间遇有缺额，而国家政务不能有一日之停滞，
故特在附文中授权大总统，可在休会期间，发表临时任命。
惟其时效至下届参院会议结束时即告终止。其二，倘该一条
文乃补前文之不足，则其所指之缺额当指前文之“官员”而
言，自与参议院之议员无关。其三，试就“在参议院休会期
间”行使此一权力及“至参议院下届会议结束时”即告满任
而论，是已在时间与时效方面阐明此一规定之意义。倘果指
参议员而言，则亦可知其仅属临时性质。总而言之，议会之
任命事项本具长久性质，惟在休会期间所发表之任命，则至
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下届参院会议结束时即告满任。其四，宪法第一章第三条之
规定，亦可用以解除种种疑问与误解。其文字有谓：“合众国
参议院由各州州议会选出议员二人组成之，参议员任期定为
六年… …倘在任何一州州议会休会期间，因辞职或其他缘
由而遇有参议员缺额时，则该州行政长官于州议会召开下届
会议以补该项缺额之前，可任命临时参议员”。准此而论，州
长之任命权亦属临时性质，今对大总统所限制之任命权，亦
即依此原则而定。由此可知，大总统之任命权实受有相当限
制，其理已明，众人当可无需疑虑也。
大总统所负之任务极为重大，故选举一事，宜以人民之
意志行使之。除此以外，则别无更善之办法。此乃有关选举
法之问题，亦宜求其妥善，切不可交给原有之任何团体，以
免发生流弊；宜在选举大总统之时，由人民所推举之特定人
员负责选出之。此辈人员乃负有直接选举大总统之责任，故
皆应具有丰富之鉴别力，务必使之选出最适当之人物，然后
付予大总统之重任。今所规定之选举程序即先由人民在民众
间选出少数人员，专司其事，由其审察实情，并征集各方消
息，详予考核其资历，故其所得之判断，以理度之，自不致
选出并不合用之人。
选举大总统之时尤宜注意于避免发生骚扰混乱之事，盖
大总统负有主持合众国政府之重大任务，竞争势所难免，故
宜竭力避免恶劣之事。今制宪会议对此所拟定之预防措施，
允为一种防患于未然之有效办法。在选举大总统前先选出若
干人，组织一直接选举团，自可较诸仅许选出一人，以代表
人民，其可能引起之骚扰，当可较少。且各州所推出之选举
人，乃分别在各州内举行选举，故较诸多人集在一地。并在
同一时间内举行，自亦不致激起群众之情绪，而得藉此避免
多惹事端。
次如种种奸计阴谋，及舞弊等事，亦应设法加以防止。
此皆共和政体最顽强之敌人，而为各方所可能作出之行动，
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尤以外国欲在该国政务上取得不正当之优势者为最多，盖彼
欲达到此目的，则必须从中密谋，使其幕中人出任合众国大
总统，方可随其私愿；但制宪会议兹亦已考虑及此，故为防
止此种危机起见，特规定并不由原有之团体负责选举大总统，
以免发生贿选情事；而须由人民临时选出其代表，组织选举
团，办理选举大总统事宜。同时选举团人员之资格亦有种种
限制，凡其地位与大总统职务有密切关系者，例如参议员，
众议员，及负责合众国其他有关任务之官员，均不得当选为
选举团人员。经此规定所选出之代表，既可望其不致存心作
恶，则舞弊等事自可得以避免，且属临时性之组织，其关系
各不相谋，则自然亦能获得满意之结果，中途不致有何演变。
倘欲对之有所勾结，则人数既众，自非一时所能奏效；且各
州选举团并不聚集在一地，乃系散居在各州之内，故欲从中
操纵，亦难以与之相通，旅程隔离，实亦使之不易奔谋也。
此外尚有一重要条件，即大总统在其任期内，除对国内
人民之外，对于其他一切，均应保持其独立地位。不然，则
大总统为迁就人情，以苟延其任期，结果必致牺牲其公职，
故选举亦应由人民推出代表为之，如此方可保障其利益。
今制宪会议所拟定之计划，已将种种优点列举在内，此
即各州人民应选出若干人为大总统之选举人，其人数与各该
州所有之参议员与众议员总数相等。各州大总统选举人即聚
集在各该州内，投票选举合于大总统资格之适当人选。其所
投之票数及名单，均应汇集之后，送往合众国政府所在地，
由参议院当众开票，得票最多者即当选为大总统，但有时得
票最多者并非一人，而数人所得之票数，复相同者，则应由
众议院就该大总统候选人中，推选一人为大总统。
副总统亦以同样选举方式产生之。其所不同者乃副总统
系由参议院所决定，大总统则由众议院所决定。有谓大总统
之外，再选举一非常人物为副总统，实属多余而加以反对；
并以为可由参议院推出一人以应付此一需要即可。此则有两
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点理由可以证明制宪会议计划之合理，其一为参议院应始终
保持其绝对之决定；其二为有时或需一人代行大总统之职务，
故应另行选定一副总统也。兹再根据制宪会议所拟定之计划，
阐述大总统之实在性质，以期纠正各方之见解。
首舫注意者即为行政权，除少数例外之外，余皆授予大
总统一人。此在形式上言之，果与英国国王相似，但合众国
大总统每隔四年须予改选一次；惟在博得全国人民之信仰时，
始有当选连任之希望。即此一端当可证明其性质实与英国国
王不同。要知英王乃世袭君主，可以永久居留王位；合众国
大总统则可四年改选一次而易人，并在任期内倘犯有过失时，
则应受弹勃与审判之处分。倘所犯叛国，行贿，或其他重罪
而经证实者，则即可予以免职。且在进行诉讼时，亦可依照
普通法加以惩罚；英国国王则截然不同，其地位神圣而不可
侵犯，且不受法院之裁制。倘国内不发生革命危机，则英王
绝无受人惩罚之虞，故就新宪法所规定之大总统地位而论，
当即可明其绝无此种有利条件也。
合众国大总统对于参议院与众议院所通过之法案，仅有
退还该院，令其复议之权。倘参议院或众议院仍以三分之二
多数，加以通过，则该项法案仍可成为法律。此在英国国王，
则对于英国国会上议院或下议院所通过之法令，有绝对加以
否决之权。由此可知合众国大总统之否决权乃受有一种限制，
与英国国王之绝对否决权，是亦绝然不同也。
合众国大总统在全国动员时，可出任合众国陆海军及各
州民团之最高统帅；对于背叛合众国之罪案，除弹幼案外，
有颁布缓刑及宽免之权；可提出认为必要与妥善之措施，交
国会讨论；可在非常时期，召开参议院与众议院，或任何一
院之会议；在参众二院对休会时间意见相左时，可令其休会
至适当之时止；负责注意法律之忠实执行，及任命合众国之
一切官员。凡此种种似皆与英王之权力相同，但其不同之处
有如下述数端：其一、大总统惟在宪法规定下，全国实行动
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员时，始有临时指挥全国军民之权；英王则在其辖境内，始
终有指挥全国军民之权，故就宪法之规定而论，大总统此一
权力实较英王为薄弱。其二、大总统出任军事最高统帅，性
质虽与英王相似，同属一种名义而已，但其实权亦次于英王。
切实言之，大总统惟负指挥军队之责，英王则兼有宣战与整
编陆海军之权。联邦宪法兹已规定宣战与整编军队之权，皆
归合众国国会执掌。其三、大总统颁布特赦虽包括一切案件
在内，但弹勃案则不在其权限之内。其四、大总统仅在议会
不能决定休会时，始可宣布休会；英王则可宣布国会闭会，
甚至可以下令加以解散。
大总统经参议院之劝告及同意，并得出席参议员三分之
二赞同时，有与外国缔结条约之权。此在英国国王，则在处
理外国谈判时，可成为国家之唯一全权代表，并可凭其一己
之意，与外国签订和平条约，商务条约，缔结同盟，及其他
各种条约。虽亦暗示英国国王与外国所订之条约，并不即视
为最后定议，尚须经过英国国会之修正与通过。实则并不如
此，签订条约乃英王之特权，并具有完全之法律效力，不受
任何制裁；甚至国会为适应新条约所订之条款，而须修正其
原有法律，使条约发生效力。此为英国法学家及熟知英国宪
法之人士，皆所公认之事实。即此一端当可证明合众国大总
统与英王所赋有之签订条约权，实属截然不同。前者须征得
国会之同意，始可为之，后者则可凭其己意而行之。
大总统亦有接见外国大使及公使之权。此点虽曾引起颇
多之争论，但实则仅为维持庄严之措施，权限之性质较少，
盖每次外国使节到来倘需召开参议院或众议院会议，由其延
见，则既属诸多不便，且亦将使行政工作失其应有之效力。
大总统可提名推荐人员征得参议院之同意后，任命驻外
大使、公使、领事、最高法官推事，及宪法所未规定而法律
所已规定之其他官员。英国任用官员之权则完全操在国王手
中，英王不但可以任命各种官员，且可创设各种官职，随意
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分封贵族爵位，或使之升官。此在美国则大总统之任命权，
先须经过提名推荐之手绩，经过参议院之同意后，始可正式
发表。其权限乃受有一种限制，由此可知，合众国大总统所
赋有之权力，乃与参议院有共通行使之性质，以与英王之权
力相比较，实有明显之区别。
总而言之，合众国大总统乃人民每隔四年所选出之行政
官，英国国王则为永久性之世袭君主，前者可受法律上之惩
罚而招致屈辱；后者则属神圣不可侵犯。前者对于议会之法
令，仅具有限制之否决权；后者则有绝对之否决权。前者仅
具有指挥全国陆海军之权；后者则除指挥军队之外，尚有宣
战及整编陆海军之权。前者对于签订条约，须先征得参议院
之同意，始可为之；后者则有签订条约之绝对权。前者任用
官员，亦须与参议院合作办理；后者则操有任用官员之唯一
主权。前者不能授人以任何特权；后者则可以永居权界予外
人，可使平民成为贵族，可制定社团所赋有之权利。前者不
能制定关于商务及国家币制之法规；后者则在多方面可成为
商务之裁决者，可设立市场及博览会，可调整度量衡标准，
可规定禁止输出之期限，可铸造国家钱币，可批准或禁止外
币之流通。前者绝无精神主宰之权；后者则为国教之最高领
袖。准此而论，合众国大总统与英国国王之权力，两相比较
之下，何能再谓为互相雷同，故兹以政府全部政权授予人民
所定期选出之公仆手中，自亦不能再谓为具有贵族、君主、
及专制之色彩。论者对于大总统之权力，尚有一种观感，以
为权力强大乃与共和政体之特征，不相符合。持此论者殆未
认清事实，殊令人不知其理由有何根据。要知大总统之能力
即为政治设施贤明之要义，凡政绩优异者方足以抵御外侮，
保障国家安宁，确使法政主持正义，维护财物，保障自由，
免致无端滋事。凡此皆视大总统权力强弱而定。倘其权力薄
弱，则其推行政治设施，亦无力量，不能发生实效，此即行
政腐败之谓。由此可知政府处此情形之下，自亦将成为腐败
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之政府。
有识之士今多已赞同大总统必须赋有相当之权力，殆已
无庸再予争辩，但吾人尚需加以研究者乃何种因素方可构成
大总统之权能？且在共和意义上又与构成安全因素之关系若
何？制宪会议所拟之计划对此特征又如何加以规定？兹试一
一加以分析之。
构成大总统权能之主要因素，有如下述四端：即（一）
统一性，（二）任期问题，（三）生活上之适当保障，及（四）
充分之权力。
在共和意义上构成安全之因素，则有二大要点，其一为
对人民之适当信赖，其二为对人民之适当责任。凡具真知灼
见之著名政治家皆已赞成国家应置有大总统及议会，认为权
能乃大总统行使政权所最要之条件，并承认议会乃协调人民
对政府之信仰及保障人民权利之最善措施。
统一性可以增进大总统之权能，殆已为无可争论之原则，
欲谋执政者能具有决断力，活动性，秘密性及迅速性，则皆
需一人负其专责，方能克收成效。若人数众多，各有责任，
则其结果必致削弱此类特质之机能，故倘有二个以上同等权
力之人执政，或虽以权力授予一人，而使其须受他人之控制
或与人合作办理，则统一性之效力将为之丧失殆尽。前者可
以古罗马设有二个领事为例；后者可以各州之组织法为例。
凡此皆足以破坏大总统在职权上之统一性，吾人阅读史书所
