美国宪法原理[美]汉密尔顿等[网罗论坛]寒寒-第12章
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以古罗马设有二个领事为例；后者可以各州之组织法为例。
凡此皆足以破坏大总统在职权上之统一性，吾人阅读史书所
得之教训，亦已证明不能信奉国家执政长官之多元论。例如
古希腊之亚该亚国，初曾设有两个将军，但在实验之后，即
行废除其一。罗马历史之记载亦独多执政官间及军事法庭间
之争执。总而言之，多头政治实无优点可言，殊不足取。姑
不以历史往事为例，即纯以理智与良知而论，即亦有种种理
由可使吾人拒不采取多头政治制度。要知任何一种事业，凡
有二人以上共同经营者，每易发生意见。倘属公共事业，而
有数人主持其事，地位与职权皆属平等，则更易私相妒嫉，
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种下交恶之危机，循致伤害职权，交相推卸责任，影响所及，
必致计划与行动皆不能趋于协调，结果所办之事，必致一无
成就可言。由此可知倘一国之执政者亦采取多头制度，则亦
将妨碍政府之各种重要行政措施，陷国事于极度危机之中，
其理相同。尤要者，倘彼此不能相容，互相割据，则自将形
成分裂之局面，彼此对峙，实非国家之福。
其次，多头政治制度复易于丧失责任心，自相掩蔽过失，
反致失去政治上之中心。以言使人具有责任心之办法，则有
下述二端，其一为加以批判；其二为加以惩戒。就其实际意
义而论，当以第一项办法更为重要，尤其是对于选任之官员，
最为适用，盖担负公职之人，受到批判之后，当知所兢兢业
业，勉力从公，不敢为非作恶。且其畏惧法律上惩处之心理，
尚属微薄，而对不获信任，致被免职一点，则较为关切。准
此而论，倘国家执政者不止一人，即不易查明其职责而加以
批判，且因其互相推卸责任，亦难以确定其应加之罪，可以
加诸何人，国家是非遂亦难下公论；虽明知执政者有其错误，
但未能归咎于何人，遂使为祸者可以逍遥法外，不受处分，
结果将使国家多蒙不幸。
由此可知，多头政治制度足使人民失却两大保障。其一、
公论受此束缚即不易发生效力，复因政府虽有不善措施，但
有多人牵涉在内，职责混淆，致无从确定何人应受处分。其
二、负责官长之责任既未能确切查明，即不易定其罪名而使
之去职，或施以切实之惩罚。准此而论，国家采取多头政治
制度，实属不利。余对此问题，兹可无需多费笔墨，惟在此
颁布宪法之前，尚需加以申述者，即余所遇见之各州社会贤
达亦皆赞同大总统在职权上应保持其统一性，并认为职权专
一实为治理国务之要策，今制宪会议所拟定之计划，亦即着
眼于此，是即其优点之一也。再者，任期问题亦为增强大总
统权能之必要条件之一，其主要目的有二，即（一）可坚定
执政者之职志，以行使其宪政上之权力。（二）可使行政系统，
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由其保持其稳定状态。就第一点意义而论，任职期限较长，
则坚定其职志之机会亦可较大，盖人之兴趣每随其任职之安
定与否而定，此乃人之通常习性，当为人人所能了解。抑有
进者，任期短暂不但使身居其位者，不获坚定其志趣，且将
多行险事，盖出任大总统之人，既已自知为时不久，即将去
职，则在其行使政权之期间内，一遇顿挫，即将意志动摇而
敷衍塞责，即使抱有连任之心愿，以能始终其事，但囿于满
任去职之规定，自亦将使其意志不获坚定，以致遇事优柔寡
断，不克尽其职责。其次，大总统任期短暂，亦将影响其独
立地位，使其不敢奋发有为，励精图治，以改进行政上之一
切设施。
然则大总统任期定为四年能切合情理否？倘属不然，则
为防止其野心与阴谋起见，较短之期限能较为稳妥否？但任
期短暂易使大总统意志不坚，且易影响其独立地位。其理已
如上述，故大总统之任期问题，殊宜再加研究者也。
大总统任期定为四年，或规定为其他期限，是否真能适
合实情？则亦虽作断言，但期限之规定，不问其久暂，对于
政府之精神与机能，多少均能发生具体之影响。今其任期规
定为四年，则自其就任至满任期间，虽最后终有满任去职之
一日，但其间尚有相当长久之时日，当不致影响其作为。彼
既当选就职，则亦望有所作为，以使国人了解其施政措施。
倘建树良好则不但在任内可以获得人民之爱戴，即在退任之
后，亦得保持其终身声誉，故以时间而论，任期定为四年尚
可坚定大总统之意志，并亦可使其知所作为，是尚属合于情
理也。
广义言之，政府之行政工作，凡属政治性质者，不问其
为立法、行政、或司法、皆可包括在内。但以最普通之定义
而确切言之，则各项行政工作仅以特别属诸行政机关范圈内
者为限。举凡进行外交谈判，草拟财政计划，按照拨款法令
支付公款，管理陆海军事务，及指挥作战等事皆是也。大总
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统乃其负责中枢，凡受命直接负责上述各项工作者，实可谓
为大总统之行政助手，故各该官员应由大总统任命，至少应
由大总统提名推荐，并应直接秉承大总统之命令办事，凡此
皆与大总统之任期及行政系统之健全性，具有密切关系。今
大总统既需定期加以改选，则继承人为推行其政治主张，及
便于行使其职权起见，每将废弃或停止执行前任人之政策。
功过虽由其一人负责，但彼必借口前任人之措施不合其志趣
而更动原有人员，以便易于指挥。倘每次新任大总统皆抱此
同样见解，调动人事，则结果将使行政设施亦随之时有更张，
故官员之任期均应具有长期性。此则先须使各该官员皆有勉
力从公之心，以期在职务上有所表现，并应有充份之余绪，
以其措施推行于社会之上，则功过咸在人口，可以获得实验
上之估价，最后经人民批判之后，倘为众所赞同，则在人事
更迭之时，函应使之继续留职，傅可延长其发挥才能之时间，
然后政府之行政系统始能日趋贤明，收获永久性之实益。准
此而论，大总统任期既予限制，满任之后复需退职，姑不问
其为暂时性或永久性，其结果终属不良，影响所及，足以削
弱执政者力求品德端正之决心。盖彼既明知在一定期限之后，
应循例告退，则恐仅有少数人在其任职期内，或不致因连任
既属无望，存心玩忽，抱下勉力从公亦属徒然之宗旨也。处
此限制情形之下，惟有期望酬报之心，或能激励其品德。其
次使其对工作发生兴趣，或亦能使其忠于职守，稗可显扬声
名，但此在爱好功名之人，即使愿为公众利益，勉力从公，
惟亦须相当时日，始能期其收获成效。倘彼自知本身所推行
之设施，在时间上不克在其任期内完成，而须遗交后任接办，
复恐其继任人与其志趣不合而停止进行，则彼必不愿谬然试
之。且更以人类之一般习性而论，各为顺应环境，亦只能不
求有功，但愿无过已足矣。其第二不良影响则将使其生利欲
之心，作出盗用公款，或争权夺利之越规行为，故贪欲之人
倘一旦位居此要职，既知在若干时间之后，将不获享此优遇，
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则势将利用机会，借其职务上之便利，作出贪污舞弊之事，
以饱私囊。倘其任职前程并不受此限制，则必安于所位，不
敢冒此不题，其贪婪心理反可因恋栈之心而自遏制。其前程
既可以奉公守法，政声卓著而获连任，则自将舍其利欲之心
而就此。倘并无连任之希望，则彼之谨慎从事之心，势将被
虚荣与野心所征服，不务实际矣。故有野心之人倘一旦位居
大总统之要职，既知任满之后，时过境迁，复不能因功绩而
获连任之机会，则必乘机扩张其权势，强图延长其权力，而
将为国服务之公德心，置诸不顾，国家之和平与政局之安定
皆将因此不获保持矣。其第三不良影响则为大总统在任期内
所得之实际经验，使国家仍不能获受其益，要知经验乃智慧
之母，可以推陈出新，倘大总统不获连任之机会则或将无以
展其一日之长矣。其第四不良影响则为在国家发生紧急事件
之时，不能使之同为国家效命，以保全民之福利，例如若在
战争爆发之际，或遇同样危机之时，而仍改选大总统，使之
去职，则对于国家更属不利，其结果必将使国家陷于更混乱
之状态中。其第五不良影响则为行政不获趋于稳定，盖一国
之主时予易人，政策与设施亦将随之而异，此乃事理之常，
势所必然之结果也，故大总统更迭，虽系出于改选，但欲期
其一仍旧贯，实亦未可必也。
综上所述，可知大总统满任后不得连任之办法，殊非所
宜。然则如何可以弥补此一缺憾？此则可以视其才干而定，
倘国家确属需要其继续执政，并为全体民意之要求，则理应
容其在改选时，有当选连任之机会，倘能订定此一规定后，
则上述各项弊病自可得以避免矣。
生活上之适当保障乃构成大总统权能及使其发挥行政权
力量之第三项要素。倘不注意及此，则行政权与立法权之分
立将徒属一种有名无实之制度而已，盖立法机关对于执政官
员之官律，有任意酌夺之权，则可使之迎合其意志，以博得
立法机关之好感而增益其收人，此即凡有供养他人生活之力
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量者即能左右其意志之谓也。制宪会议兹亦注意及此，故已
在宪法上规定“大总统在任期内得受服务上之酬金，该项酬
金在其任期内不得加以增减。大总统在任期内不得收受合众
国或任何一州之其他棒金”。此实为极适当之规定，由宪法说
明大总统在其当选后之任期内，应予以服务上之酬金，既经
立法手续确定其数额后，立法机关在改选新总统期限之前，
即不得任意加以增减。大总统之物质生活既已有此保障，意
志自可坚定，立法机关自亦不能诱之以利而动摇其行政决心。
同时大总统既不得收受合众国或任何一州之其他酬金，则各
州自亦不致滥于馈赠，宪法上所规定之大总统独立地位，当
亦不致因金钱上之引诱而被破坏。此一规定当可使大总统不
致想人非非，而从中营私舞弊，故此一条例极为妥善，当为
识者皆表赞同也。
大总统所该管之职权应具有充分权力乃构成大总统权能
之最后一项要素，兹试一一加以研究之。
其一为大总统对参议院与众议院所通过之法案或条例，
有加以否决之权。易言之，大总统有反对任何法案，拒不加
以签署，及退还参议院或众议院之权。若参议院或众议院在
硬议时，不能以三分之二多数加以通过，即不得制定为法律。
立法权地位独占优势，有侵犯及磨夺行政权与司法权之
可能，足使三权分立之界限不能充分加以划清，故需平衡其
力量，使在宪政上有所限制，则其他二权之地位可以得一保
障，其理由前已一一加以阐明。由此可知大总统之赋有否决
权，或属绝对性，或属限制性，以否决议会所通过之法案，
亦属适当之措施，盖大总统倘无绝对之否决权，亦无有限制
之否决权，则将无以自保其行政实权，防止立法权之侵夺。
其所赋有之实权，将因议会之连续决议而被逐渐剥夺殆尽，
或将因一票之微而前功尽弃；即使议会并无侵夺行政权之意，
则为防止完全听命于人起见，上述规定亦属合于情理，盖此
可使行政权在宪法上有其有效之自卫办法也。
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大总统之赋有否决权不但可使行政权得一保障，且可制
止实行不合理之法律，此乃规范议会行动之一种健全措施，
可借以维护公共福利。或谓单独一人之智力未必能胜过众人，
即使必须有此否决权之规定，则亦不应属于大总统一人，致
议会受其控制，此一理论实属似是而实非。要知此非大总统
之智力胜过众人之问题，惟在使立法权趋入正轨，以免发生
侵夺权力之事而已。质言之，今以否决权授予大总统之理由，
其一为保障行政机关之权力，其二为维护公共福利，防止通
过不良之法律是也。
抑有进者。议会在自由政体内实具有超然之力量与势力，
大总统若欲试验其本身之力量，殆将自招危险，故其使用否
决权，亦当审慎为之，不宜躁切为之。例如英国国王虽具有
庞大权力，世代相承，但时至今日，亦已不敢谬然对国会上
议院与下议院所联合通过之决议案，滥使否决权，违反众意，
致遭国人之不满，此当为熟悉英国情形之人士所公认之事实，
故对议会将受大总统控制之疑虑，实并无成立之理由。然则
大总统既执掌共和政府之政权，任期仅有四年，则其行使否
决权之审慎程度，究有多少？以理度之，则彼在必要时而仍
不行使此项权力之危机，实较诸时时行使为大。职是之故，
亦有人对此加以反对，认为此一权力在表面上既易令人嫌恶，
而在实际上复少用处。此实偏激之论，殊不能因其不常使用
而即加反对，要知无论如何终必有行使之一日，大总统在念
及其重大职责时，为顾全公益计；及遇有侵夺行政权时，为
保全其权益计，则终必行使之，故可无需多所疑虑也。
制宪会议今对此一问题，已拟有一项办法，可使大总统
便利行使此一权力，并可根据议会之众意而收获成效。此即
大总统所赋有之否决权，并非一种绝对权力，而系受有限制，
此可使其便于行使，盖其否决权并不足以将法案绝对废止之，
尚须经过参议院或众议院三分之一以上同意大总统之异议
时，方可对废止问题作一最后之决定，故可使其无需多所踌
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躇也。同时此一办法亦可尊重议会之众意，经覆议三分之二
多数之赞同后，仍可加以通过而制定为法律；并亦可期其顺
应舆论，而拥护大总统之行动。准此而论，有限制性之否决
权，实为一种建议性之争辩，可使原案益臻妥善，在施行时
亦可易于收�
