5160-赶考-第53章
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2005年1月，中共中央颁布并开始实施《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。这是一部总结性的实施规范，提出了一系列具有重大现实意义的加强党的自身建设的实施步骤，标志着党的反腐败战略思路的根本变化。它解决的不仅仅是廉政问题，会犹如乘法效应一样，将在更大程度上推进整个社会进步和经济的加速发展。安得倚天抽宝剑，有了《实施纲要》这把宝剑，中国共产党人会更有信心跨过“起飞陷阱”，到2020年实现全国人均GDP达到3000美元的宏大目标。《实施纲要》提出了力求到2010年建成惩治和预防腐败体系的基本框架的目标。这是我们通过加强制度建设，力求更为系统地惩治腐败和从源头上预防腐败的一项根本举措，标志着中国的反腐败斗争进入了体系反腐的新阶段。
中国著名高等学府——清华大学公共管理学院廉政研究室任建明副教授在接受专访时表示，从实践上看，制度和法制不健全及监督不得力是腐败现象滋生蔓延的重要原因。中央颁布《实施纲要》，其目的就是要通过更加系统的制度建设来加强反腐败廉政建设。他认为，这体现了中国反腐败战略目标发生了重大调整。他说：“过去，我们反腐败总是带有一定的被动性，或者说是不成体系地反腐败，反腐败的目标总是定位为怎样遏制腐败现象发展蔓延的趋势。现在，我们通过构筑惩防体系，就是要把我国建设成一个比较廉洁的，在未来一定时期内成为一个高度廉洁的国家。”
《实施纲要》对中国反腐倡廉的制度建设进行了非常具体的规划，一方面提高反腐的制度化、法制化水平，做到制度防腐、依法治腐；同时还要稳步推进从源头上防治腐败的制度改革和创新，充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用。任建明说：“这次我们特别重视制度建设，把制度建设都进行了区分，对一些基本的制度和一些预防腐败的重要制度都有具体的描述。在基本制度建设里，像监督制约权力的制度，包括怎样在惩治腐败方面使制度更有效、打击腐败更有力；包括国内的纪检、监察、反贪、审计等肩负反腐败任务的不同政府机构之间的协作；也包括中国和其他国家通过司法合作更加有效地来打击腐败。在预防腐败制度建设方面，把干部人事制度、行政审批制度、财政金融投资制度等这样一些要建立或完善的制度都进行了描述规划。”
加强对权力运行的制约和监督，确保权力正确行使是建立健全惩防腐败体系的另一个重要方面，而它首先要求完善对权力制约和监督的制度。《实施纲要》强调，加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督，加强对财政资金运行的监督，加强对国有资产和金融的监管等，这一切都需要有健全的反腐倡廉基本制度作为保障。
《实施纲要》还提出，在惩治和预防腐败体系中应充分发挥惩治的重要作用。任建明认为，由于中国一些制度的建设和健全还需要一个长期的过程，这为腐败的滋生留下了一定的空间。此外，当前的腐败现象逐渐发展为一个全球化进程中的国际性问题，一些贪官往往通过潜逃国外来逃避中国法律的严厉打击，这是中国当前反腐败斗争面临的又一个挑战。为此，《实施纲要》提出，要加大惩治腐败的力度，依法从严惩治腐败，以坚决查处发生在领导机关和领导干部中滥用权力、谋取私利的违纪违法案件为重点，特别是查处大案要案，严厉依法惩处腐败分子。
对《实施纲要》提出的建立惩治和预防腐败体系基本框架问题，任建明认为，对于中国这样一个拥有13亿人口的大国，渐进式的廉政建设道路将是中国反腐败的必经之路，他表示相信中国最终能够实现建立廉洁国家和廉洁政府的目标。他说：“惩防体系实施纲要提出到2010年把惩防体系建立起来。按照这个时间表，相信我们未来建成一个廉洁的国家这个目标是能够实现的。可能更快地在未来的两三年，就会看到一些地方、一些系统、一些部门率先地实现这个目标，给后来的地方、部门以更好的示范和带动效应。”他说，“我认为，这是我们中国在未来要经过的带有中国特色的反腐败的过程。”
《实施纲要》分教育、制度、监督三个关键环节，也是三个实体部分。
在《实施纲要》中，教育侧重于教化，制度侧重于规范，监督侧重于制约，三者相互依存，相互配套，相互促进，缺一不可。教育的内容和形式还要靠制度、监督做保障；制度的实施，不仅需要制度本身的合理性和科学性，还需要经常性的监督检查和有效的思想教育来推动；监督工作要取得实效，不仅取决于监督的权威性，还需要通过加强思想教育和监督工作的制度化，使广大党员干部提高遵纪守法的自觉性。同时，《实施纲要》还针对反腐倡廉的工作实践，明确提出“在惩治和预防腐败体系中充分发挥惩治的重要作用”。也就是要通过惩治这种手段，来增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力。所以说，在惩防体系中，形成了教育、制度、监督三位一体、三者并重的有效格局，这三者统一于反腐倡廉的全过程，统一于惩治和预防腐败体系之中，共同发挥整体效能。
《实施纲要》在教育、制度、监督三个方面很明确地、有针对性地提出了各自的工作重点。在教育方面，针对领导干部身份的特殊性，提出了“反腐倡廉教育要以领导干部为重点”。党员干部特别是领导干部是党和国家事业的中坚，是贯彻执行党的路线、方针、政策的骨干，其拒腐防变能力的强弱，抵御腐朽思想侵蚀能力的大小，影响甚至决定着党和国家事业的兴衰成败。如果领导干部不严于律己，不公道办事，以私害公，以权谋私，势必在社会上造成恶劣影响，势必影响和损害党和政府在人民心目中的形象。从这个意义上来讲，加强对领导干部的教育不仅非常必要，而且至关重要。在制度方面，针对我们工作中存在的薄弱环节，《实施纲要》提出了“健全基本制度”“深化制度改革”“严格执行制度”。建立健全惩防体系必须以制度建设为支撑。《实施纲要》不但提到建立健全各项制度，并且把制度的执行作为专门一条列出来。这是针对有制度不落实、有制度不执行或执行不得力的问题提出来的。在监督方面，针对规范权力运行这个核心，提出了监督的重点对象是“领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人”。之所以把领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人作为监督的重点，是由我们党的性质决定的也是我们党提高执政能力的必然要求，只有抓好重点对象的监督，才能保证党和国家权力的正确行使，才能保证人民赋予的权力真正用来为人民服务。为保证教育、制度、监督的有效运行提出“以查处发生在领导机关和领导干部中滥用权力、谋取私利的违纪违法案件为重点”。同时还提出要严肃查处违反政治纪律的案件，利用审批权、人事权、司法权违纪违法的案件，以及“四股歪风”方面的案件，等等。总之，教育、制度、监督是惩防体系的关键环节，而领导干部、领导机关又是关键环节中的“关键点”，在三个关键环节中都是工作的重点。
《赶考》 中国反腐败进入“体系反腐”新阶段与国际联手布下反腐败的“天罗地网”（2）
2005年3月6日，中央政治局常委、中央纪委书记吴官正在参加十届全国人大会议讨论时强调，各地区各部门要抓紧建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，在坚持不懈地查处违法违纪案件的同时，把教育、制度、监督贯穿于廉政建设的各个环节，发挥惩防结合、综合治理的整体效能，更加有效地预防和减少腐败。
中共河南省委书记徐光春2005年9月16日在省委学习中心组学习贯彻《实施纲要》的会议上，用“六五四三二一”对《实施纲要》的精神实质和基本内容作了高度概括：“六”就是“六条经验”，即《实施纲要》中的“六个必须”，“六个必须”是我们党反腐倡廉工作的经验总结，也是新阶段搞好反腐倡廉工作必须遵循的重要原则。“五”就是“五个坚持”，即在反腐倡廉工作指导思想中提出的坚持立党为公、执政为民；坚持科学执政、民主执政、依法执政；坚持为民、务实、清廉；坚持党要管党、从严治党；坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防。抓住了“五个坚持”，也就抓住了指导思想的基本精神和开展工作的根本方向。“四”就是“四个适应”，即建立健全惩治和预防腐败体系必须与完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治、建设社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会相适应，只有做到这“四个适应”，才能建立健全系统完备、体现我国特色的惩治和预防腐败体系，促进社会主义经济、政治、文化、社会协调发展。“三”就是“三个并重”，即必须准确把握和坚持教育、制度、监督三者并重，只有把三者作为一个有机整体常抓不懈、三管齐下、综合施策、统一于反腐败全过程，腐败现象才能逐步得到遏制。“二”就是“两个功能”，即必须准确把握惩治和预防的功能，这是对反腐倡廉规律认识的深化，也是对党的纪律检查工作规律认识的深化。“一”就是“一个统揽”，即以改革统揽预防腐败的各项工作，通过不断深化改革，创新体制制度，形成有效防范腐败的长效机制，加大治本清源工作的力度。
参与起草《实施纲要》的反腐败问题专家李一帆认为，新一届中国领导人上任后对惩治腐败一直保持高压态势。继2003年查处10余名省部级官员后，2004年中国又查处了一批包括省委书记、省长、省委组织部长、省高院院长在内的高官，查处重大腐败案件的力度和数量都是空前的。在反腐败理论和机制上的创新方面也呈现出前所未有的积极态势。2003年底，党内监督条例和纪律处分条例相继颁布实施；2004年又有党员权利保障条例、行政监察法实施条例、公务员行政处分条例和国企领导人员廉洁从业若干规定等党内条规和行政法规颁布实施；2005年初，《实施纲要》颁布。他说：“在短短不到两年时间里，中国反腐倡廉法规制度建设迈出这么大的实质性步伐，这是建党、建国以来前所未有的，一个从惩治到完善制度的全方位围剿腐败的高压态势已经初步形成，表明中国反腐败告别‘摸着石头过河’时代，进入‘体系反腐’的新阶段。”
李一帆指出，《实施纲要》所规划的防治腐败体系是一个注重预防的体系，更是一个依靠民主、法制和德治多管齐下的防治腐败体系。
《实施纲要》首次明确了一些理论界讨论已久但从未在执政党文件中正式明确的内容。它首次提出“用发展的思路和改革的办法防治腐败”，此举将反腐败寓于各项重要改革之中，有利于从根本上解决滋生腐败的各种深层次问题；它还首次明确将“推行党务公开”作为反腐败的重要措施，并提出“建立党的代表大会代表提案制度……扩大在市、县实行党代会常任制的试点”。选拔任用干部是最易滋生腐败而又最难以调查处理的特殊问题，对此，《实施纲要》提出要“全面推行党的地方委员会全体会议无记名投票表决下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选制度”“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”。
针对近年来出现的大量经济犯罪和腐败官员携带巨资外逃现象，《实施纲要》提出，“建立健全金融账户实名制、现金交易限制及反洗钱制度、诚信管理制度。建立对大额资金外流有效监控的预警机制和金融信息共享制度”。要加入国际反腐网“建立执法合作，司法协助、人员遣返和涉外资金返还等方面的反腐国际合作机制”。
有关国企投资失误导致重大损失和国有资产严重流失问题近年成为舆论关注的焦点。《实施纲要》也专门提出，“健全国有资本投资决策和项目法人约束机制，实行重大投资项目论证制和重大投资项目决策追究制”。受到社会各界广泛好评的“审计风暴”在“纲要”中也得到重审和加强，“效益审计”“审计公告制度”和“干部经济责任审计”等制度都被明确提出。
李一帆说：“这些新的规定专门针对执政党的领导体制和工作体制的改革提出来，其精神实质就是大力发展党内民主。”
他认为，这些具体明确的规定表明中央有清晰的思路和明确的规划，大大提高了《实施纲要》的可操作性；这些制度的建立健全，将在很大程度上降低查处贪官的难度，还将有效的防治资金外逃行为，降低腐败犯罪而造成的损失，随着它的实施，腐败行为必将得到有效遏制，党风、政风和民风必将全面改进。
最近几年，贪官外逃事件频频发生。金融领域、国有企业较多，个别党政机关的腐败官员，乃至级别较高的领导干部，也开始汇入海外潜逃的逆流。2001年1月8日，最高人民检察院和公安部曾联合召开电视电话会议，部署追捕在逃贪污、贿赂等职务犯罪嫌疑人的斗争。新华社2005年8月5日播发消息说：“据不完全统计，目前有4000多名贪污贿赂嫌疑人携公款500亿美元在逃。其中，有的已潜逃出境，造成国有资产大量流失，使一些国有公司、企业难以为继，社会危害十分严重。”
早在1995年4月初，武汉中国长江动力集团原董事长于志安逃往菲律宾，在菲建了一个年电费收入1000万美元的电厂，用40万美元买了长期护照。于志安在任时独来独往，天马行空，无人过问，在国外住日价1000美元的总统套房，出入乘坐直升飞机，在单位个人说了算，还张口清廉，闭口守法，借以欺骗党和人民，其外逃后直到外电报道了，企业还无人相信。
贪官外逃事件，增加了打击腐败的难度。目前，我国仅仅与40多个国家签订了56个司法协助、引渡和移管条约。对没有签订双边引渡条约的国家提出遣返在逃的中国腐败分子的要求，相当困难。目前贪官外逃的主要“目的地国”，比如美国、日本、加拿大还没有和中国签署上述条约。有的逃犯还钻“政治犯不予引渡”的原则空子，因为在政治犯问题上，不同的国家有不同的看法，西方国家经常以此为由拒绝引渡；由于“双重归罪”的原则，即两个国家对同一罪行可能得出不同结论，被请求国可能以有关罪行在该国不构成犯罪为由拒绝引渡；腐败分子在被要求引渡后提出诉讼，而诉讼案件的审理可能旷日持久，使犯罪嫌疑人迟迟不能被绳之以法。
针对腐败的日趋国际化，世界各国都在加强反腐败的国际合作。2003年5月25日，为期4天的第十一次国际反腐败大会和为期两天的第三届全球反腐败论坛分别在汉城举行。包括中国在内的110多个国家的政府官员、有关国际组织和民间组织的代表和学者，共聚一堂，商讨政府和民间联合起来开展反腐败和保证透明度的问题。韩国总统卢武铉为这次大会致开幕词；联合国秘书长安南致辞；美国总统布什和欧盟代表也在大会上�
