政府机构改革的回顾与展望-第2章

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　　　　喜大狼：他这里面一个核心的问题究竟是事权的扩大，还是因为比如说文明的某种进展导致的事情越来越多，所以因事要设机构，因机构再设人，还是因为一个什么原因。

　　　　杜钢建：原因很多，有的他需要增加的是合情合理的。因为通过搞市场经济，我们有很多原来空白的领域，现在需要不断地增加机构人员。有的问题呢可能就不是这方面问题，而是我们的，应该说我们的干部人事制度改革方面的问题。

　　　　你比如说我举一个例子，咱们有一个县，有一任县委书记他在这个岗位上13个月，他没到这个县之前呢，这个县的科级岗位一共有600多个，科长、副科长、科级干部600多个。600多个他来之前呢，一个萝卜一个坑都满了。他在这13个月当中，他还敢提拔科级干部多少人，你能猜一猜多少人，你给个数目。

　　　　喜大狼：三、五十个。

　　　　杜钢建：三、五十个。再大胆

　　　　喜大狼：100个。

　　　　杜钢建：再大胆。

　　　　喜大狼：那已经有600多个了。

　　　　杜钢建：600多个科级干部，他在13个月当中竟敢提拔900多。

　　　　喜大狼：比原来还超了一倍多。

　　　　杜钢建：还超一倍，然后上级一纸调令，拍屁股走人了。你说新的领导面临的机构改革，怎么改呀。

　　　　喜大狼：他有1500个科级大人在那坐着。

　　　　杜钢建：怎么改呢？当然我说这个例子是比较极端的一些例子，但并不都是这样。这反应一个什么问题呢，就是我们机构改革当中，这个数目老是在波动一个根本的原因，是我们没有依法定编，没有依法推进改革。因为机构改革这一块呢，在所有的法治国家都比较注意，每一个机构的变动相应的都要有法律依据，都要有成果，要在法律上要公布。我们呢，组织法体系不健全，这就是为什么“十六大”报告当中提出了一句话非常重要，就是政府机构编制要实现法定化，当然法定化也不是这三、五年就能做到的，但是照今后的二十年改革的过程里面，我想至少在十到十五年之间，应该把这个法定化这个任务完成，也就是我们的组织法体系要健全。这个体系是什么呢，我们现在这个组织法，只有一个国务院组织法，地方政府组织法，两部组织法非常粗糙。我们国务院各个部委的名称，都没有相应的法律依据。严格地说，你一个部委都应该有一部法律，就约束它这个部委的。然后你这个部委的名称，你的岗位，你的职能，你的职数等等都有法律依据，等到你下一轮再想调整机构，法律先修改。这样的话就是依法改革依法推进，它就不会出现这种数字上的这种反复。当然也不是说这个数字反复就反应了我们机构改革不成功，不是这样。那么我们的整个改革应该说是一个螺旋式的上升这么一个过程，会有一些回潮，这也是改革当中难免的一种现象，但是我们应该进一步把它降低到最低点。

　　　　那么1998年机构改革呢，也有一个大的背景。这个大的背景就是说我们的市场经济搞了五年之久了，那么在很多方面发现呢，政府的管理职能呢，现在跟市场经济的体制的这个发展有一定的距离。另外从我们的财政负担上来看的话，无论是中央政府还是地方政府，财政负担过重。那么刚才你说到这个人口比，人口比在1998年个改革过程当中，我们发现有些地方就非常严重的，而往往越到落后地区，这个干部，我们说这个就是财政供养人员与人口比例问题越严重。你比如说青海，一个干部1：22。

　　　　喜大狼：这意味着是22个人供养一个干部。

　　　　杜钢建：一个财政供养人员。我们说一个财政供养人员，就包括教师等等。

　　　　喜大狼：财政供养人员，这个定义还不是简单的是个干部定义。

　　　　杜钢建：不是简单的干部定义。那么吃财政饭，这农民说你就是干部了，你在生产队、大队。

　　　　喜大狼：在那时候就已经是吃财政饭了。

　　　　杜钢建：你在大队，你说你农村大队能做什么事？他说你是干部了，已经，你吃财政饭了，至少有一定的财政补贴了，或者是这样。宁夏当时1：24，山西1：27。你说这些问题，现在发现了越来越严重。那么说地方财政负担重，地方上发展到县，县四大班子平均职数能够达到39到40个人。结果就是领导多，领导一多小车也要多，所以一般县现在有车都是200辆左右，光这车，费用一年就是要400多万。

　　　　杜钢建：你比如说湖北有一个县，这个县总人口142万人，辖24个乡镇。到了1999年全县有县直机构、党政机构有多少个，99个。其中党委机构19个，政府机构80个。全县各级，各个部门财政供养人员达到多少了，达到了28481人。全县整个财政总收入多少呢，是2。2亿。你要扣除什么列支扣除体制上上交这些，你可用的财力有1。2亿。结果你把人头费算一算，人均一年6000块钱的话，全县28000多人（财政供养人员）一共需要多少呢，1。7亿。它可用财力才只有1。2亿，整个变成了吃饭财政。

　　　　喜大狼：还不够。

　　　　杜钢建：1998年的改革的重点是这样的，从国务院这个机构改革层面上来看，重点是由以下几个方面，围绕着政府职能转变，第一个就是要把综合经济部门，改组为宏观调控部门，把以往的一些部门，比如说原来国家计委、国家经贸委、财政部、人行、你象这些综合经济部门，1998年机构改革进一步向宏观调控部门转变。关键就是要求彻底改变传统的计划投资方式，要求进一步培育形成市场投资，由企业自主决策、自担风险，朝这个方向去改革。这次机构改革在很多方面应该说反应出加强了政府的宏观调控能力。同时这一次改革更突出一点，就是要减少和调整专业经济部门，所以1998年经济改革当中我们就发现，原先经贸委管的很多的国家局，逐步就把它压缩，有一些原来不是经贸委管的一些部委，专业部门减少以后呢，挂靠到经贸委下面。过一两年以后呢，再进一步再减少。那么这样的话，这个改革就是说，专业部门减少，进行了调整，这样有利于呢，在这个行业管理这个领域当中，逐渐引入平等竞争的机制，加强这个平等竞争的秩序，在这一块改革力度是比较大的。

　　　　另外还有一点值得注意是1998年改革对这次改革有影响的，就是1998年改革是加强政府的监管队伍，因为随着这五年的市场经济的发展，随着市场发育的不断的完善，那么现在就是说，维护市场这个任务越来越繁重了。所以执法监督部门需要强化，这是1998年机构改革当中不断强化。比如说1998年机构改革当中有一个部门非常重要，就是国家药品监督管理局的设立。

　　　　喜大狼：现在来看，这个药监局还真起作用了。

　　　　杜钢建：非常起作用，国家药监局在过去成立组建这五年以来呢，工作成效非常明显。大力地引入了国际的一些管理标准，包括GMP这些标准体系的引入，包括对企业的进一步监管力度加强呀，这些应该说是中国入世以后，药品企业下一步规范化的发展起到了很好的促进作用。所以呢，这次1998年机构改革在这个领域当中证明，组建国家药监局是一个正确的决策。

　　　　这个1998年机构改革加强执法监督，这个是一个思路，在这一轮新一轮的机构改革当中，这个思路也进一步在强化。更主要还有一个就是1998年机构改革进一步对于明确地方各级政府的职能这一块，提出了一些要求。所以1998年机构改革，我认为是改革开放以来，改革力度最大的一次改革，而且应该说改革成效也是最大一次改革。所以很多媒体采访我的时候，我强调两个字叫什么呢，叫“脱计”。脱离的脱，计划的计。1998年机构改革，基本上使我们原来适应于计划经济管理体制那套的政府的机构设置的格局彻底打乱了，使政府这个机构设置的格局呢，脱离了计划经济管理体制那套模式了。当然下一步要完全适应市场经济体制的发展需求，这各机构调的整格局还有一个过程，但是首先是“脱计”了，“脱计”了，这是非常重要的。

　　　　1998年机构改革呢，应该说现在回顾过去几轮我们机构改革，总体上来说都是必要的，因为通过这些改革使政府的职能不断变化，这是最重要。使干部的观念在不断变化，他不断地认识到一些新的工作任务的提出，新的工作标准的提出，不断地适应这个工作要求来调整自我。政府在这些改革当中，不仅仅是一个数量的变化，如果仅仅看数量变化，甚至可以简单地判断这不是失败了吗，你过了两三年怎么又数量变化了，更主要它是一个职能变化，这非常重要的。

　　　　然后按照“十六大”提出的新的改革要求，那么我们说2003年的新一轮机构改革，国务院已经推进了，而且已经基本改革到位了，很快就要向地方改革推进。那么新一轮的机构改革呢，这个推进呢，重点是从国务院机构来说，五个重点，一个就是深化国有资产管理体制改革，这是非常重要的一点。过去在这个领域呢，我们几次机构改革当中，对这个领域的触动相对说来幅度都不大。再一个第二就是完善宏观调控体系。第三就是健全金融监管体制。第四个就是继续推进流通管理体制。第五就是加强食品安全和安全生产监管体制。所以这五个领域，围绕这五个领域，机构的基本的变动大家都已经清楚了，就是设立国务院国有资产监督管理委员会。设立银行业监督管理委员会。然后国家发展委员会呢，就是原来的计委，发展计划委员会，改组为国家发展与改革委员会，发改委。然后组建商务部。国家计生委这个更名，国家人口计划生育委员会。不再保留这个国家的经贸委，对外贸易经济合作部，这都不保留了。然后组建国家食品、药品监督管理局。就是在原有国家药品监管局的基础上，进一步增加一些食品的监管职能。另外调整国家安全生产监督管理局这个体制。那么围绕这五个改变重点，在机构上发生这些变化，这些变化呢，这个大家比较关注。其中有一条就是这次机构改革方案呢，是充分考虑了各个方面的接受能力，应该说这是一个比较稳妥的一个方案，这个方案也不意味着说，就是说这个今后这五年，其它的机构都不会再有变化了，也不是这样。就是说这次机构改革大的变化，这五个方面的重点，下一步的一些机构内部的改革，一些其它方面的调整还会继续发生变化。

　　　　那么为什么还要在2003年再推进机构改革，这有一个大的背景。这个背景我想说就是呢，中国加入世贸组织，这是一个大背景。加入世贸组织以后，我们在入世过程当中，各个方面的承诺，五到七年以内都要兑现的。而政府现有的机构的状况，人员的素质的结构状况，以及政府职能的状况与完成入世以后实现各项承诺，应该说有相当的距离。我们在很多方面的政策调整要想迅速到位的话，得有一个过程，那么围绕着这项任务我们的机构也要调整。

　　　　喜大狼：这是不是大家通俗地说所谓跟国际接轨。

　　　　杜钢建：跟国际接轨是这样的。所以应该说呢，从这点来说，我想指出就是说，我们进入一个新的历史阶段，过去我们叫改革开放这四个字，改革开放二十几年。我想说今后应该是开放改革二十几年。为什么呢？改革开放把它颠倒过来了，开放在先，改革在后，什么原因呢？我们改革了二十几年以后发现了很多问题，现在改革进入一个临界点，也就说改革的障碍很多，依靠我们原有的体制的改革，我们的机构改革等等，有些方面推不动了。我们的观念在很多方面陈旧落后，特别是领导干部队伍当中，一部分人的观念的落后。我们的这个管理体制的管理模式、管理方式、管理手段，方方面面的落后情况来看的话，要进行大幅度的变革，需要进一步使中国融入国际文明主流，加入世贸组织这是一个非常重要的一个决策。加入世贸组织以后，就使我们这个政府的行为规则就有了一个客观的参照系。过去你说政府行为哪个方面不规范，应该按照什么方面去纠正它，按什么标准体系去纠正它，现在一些客观的对照系有了。所以加入世贸组织以后，为我们的改革进一步提供了很多准则，行为准则。所以特别是“十六大”召开以后，原来我还有一种担心，也不是我一个人担心了，就是说中国的改革这个航船呀，会不会再发生一些大的扭转。说到一些大的风波到来，大的扭转等等，现在看起来这种担心不必要了。我说《诗经》上有一句话，“不见复关，泣涕涟涟，既见复关，载笑载言。”入世那天呢我就有这个心情，因为我就从此不用再担心，我就讲不用担心中国的改革开放这个航船，再会发生方向性的逆转，这种担心。

　　　　我们改革开放二十几年就是这样，很多市场由黑市到白市，由非法到合法化，走了这么一个过程。而世贸组织规则，它要保障的是什么，四大自由。人身的这个自由，就是人的流动自由，然后货物的流动自由，资金的自由，财产的自由。像这些四大自由，这个贸易四大自由的确定，实际上就为你的政府很多规则政策的调整，提出了一系列新的要求，所以我们有很多承诺，加入世贸组织以后，五到七年以后，很多政策要做大幅度的调整，那么这个决策我就说，以开放倒逼改革，以开放促进改革这么一个过程。那么下一步呢，在这个领域当中，我想还有很多决策，还会要朝这个方面进一步推进。所以中国现在呢，机构改革也好，政府改革也好，我们的观念转变也好，我们生活方式改革也好，恐怕都进入一个新的历史阶段，这就是以开放促进改革的阶段，我说的叫做开放改革二十年。

　　　　我看这次机构改革，国务院机构改革，下一步到地方机构改革，总体上对于我们的行政体制改革是一个很大的触动。这个触动呢，不仅仅是在机构的变化上，更主要是对于政府职能的调整上。在1998年以后呢，加入世贸组织这个过程当中，2001年国家国务院成立了整顿规范市场经济秩序领导小组，为什么要强调整顿规范市场经济秩序，要按照世贸组织的规则要求也好，按照我们中国自身的市场经济建设需求也好，我们现在面临一个非常艰难的一个局面，什么局面呢，就是地方保护主义，地区经济封锁这个格局很难打破。你比如2001年国务院成立这个组织，四月份发布了整顿规范通知，到了七月份我们发现，比如说有一个省有一个市，这个市里市委常委开扩大会，然后天热了，大家喝本市企业生产的啤酒很高兴，领导说我们能不能支持我们这个纳税大户啊，它对于我们这个地方财政贡献很大的，大家说应该支持。后来一看群情都很热烈，怎么办？最后市委、市府联合发文出台一道文件，文件形成一个口号叫“爱我城市，喝我市啤”。然后规定所有的机关干部每个人买四箱啤酒搬回去，有的女同志就说，我不喝啤酒是不是就不买了？主管同志说买回去孝敬老公。这样强令地买，接着各个部门心领神会，公安、质监、卫生、工商方方面面出击，很快把本市大的商场、大宾馆、大酒店的外地啤酒一扫而空。这家企业非常高兴，它在本市这个市场销售份额极具扩大吧，可是不久呢，它叫苦连天了。什么啤酒大战，白酒大战