2201-我告赢了工商银行-第18章
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未必就能讨好，银行方面倒可以以此为课题做一下调研，看究竟有多少司机青睐于这些功能。但是，此类非我所用的馈赠品最后却成了多收费的借口，实在过于牵强。就如到饭店里点菜，明明只要鱼香肉丝，服务员偏要送上一份鱼翅捞饭，结账时不管你动不动筷子，鱼翅的钱却要照收不误。先生，换了你会接受吗？你不会认为有些‘取之不武’吗？”
经过这一番“论战”，北京工行的一些说法不攻自破。然而，工行方面仍然我行我素，补卡时收取100元费用。直到3月3日，一个新消息突然传来。
这天下午快5点时，我正在家里写作，突然电话铃响了。我拿起一听，是北京交通台记者连新元的声音。他告诉我说，他正在做一个与牡丹交通卡有关的节目，半小时前，他拨通了工行的客服电话95588，意外得知工行已于当天宣布把牡丹交通卡的补卡收费从100元暂时降到3080元，同时工行方面表示将把新的收费标准送价格主管部门审核后实施。北京工行还宣布，将向所有补卡人退还多收取的6920元！
听到这一消息，我非常高兴，同时又觉得意外。高兴的是，工行终于翻然悔悟，痛下决心，不仅把补卡费用降了下来，而且开始向所有补卡人退款。这真是难得啊！我最早去西城区法院申请立案时，起诉书上第一项诉讼请求就是“判令工行向北京市所有补办过牡丹交通卡的人退款”。现在，不仅我个人打赢了官司，拿回了多被收取的钱，而且所有的补卡人都能得到退款，这不是此次诉讼最大的收获么？与此同时，我也感到意外。为什么？因为工行的态度转变太大，一百八十度的大转弯。仅仅过了半个月，工行就抛开了“个案说”，不仅调低收费标准，而且向所有人退还多收取的补卡费用，这说明工行已经认识到自己的错误并正在改正之中。
北京工行的态度为何突然发生如此之大的转变？我觉得主要是舆论压力太大了。在宣布降价前的半个月里，北京工行二审败诉的消息与相关评论几乎天天见诸报端，连央视“东方时空”都作了专题报道。再一个压力来自司法方面。有媒体报道说，第二例起诉北京工行牡丹交通卡不当得利案已经在北京市怀柔区产生，理论上1万多名补卡人都有可能起诉北京工行。在这种情况下，北京工行不得不彻底认输。
3月4日，北京市的几家主流媒体，如《新京报》、《京华时报》、《北京晨报》和《北京晚报》等都刊登了工行下调牡丹交通卡补卡收费标准的消息。而《竞报》做的标题最有意思：《北京工行终于低头服软》。
3月5日下午，宣武支行副行长突然出现在我的办公室里。这是“阔别”近一年之后我们的“第二次握手”。去年刚立案时，他是前来报社“规劝”我撤诉的两位工行领导之一。与他同时来的，还有在整场官司中奉命一言不发的支行法律事务部的两位女将。
“我希望我们还能够做朋友。”这是副行长的开场白。
第四部分：晨报打头阵媒体掀波澜工行咬碎牙低头终服软（3）
“是啊，是啊，俗话说‘不打不相识’嘛。”我赶紧“配合”他发言的基调。
随后我了解到，韩副行长此行的主要目的，是来加强沟通、增进了解的，以消除不必要的误会。他说，你对工行有什么意见尽管提，我们负责向上面汇报。看到他们诚恳的样子，我把我对工行下调补卡收费的看法和盘托出，并就工行其他业务中存在的问题简单地说了说。副行长的两位女同事提起笔记了下来。
客人还解释说，关于二审法院判令返还6920元一事，支行方面早于春节过后的2月17日就将这笔钱及其利息交到了宣武区法院，实际上早就履行了判决。
这是我第二次听到这样的说法，第一次是在两天前。3月3日，央视“东方时空”播出我的专题一个小时后，我接到宣武区法院执行庭一工作人员打来的电话。
“工行方面已经把那笔钱交到我们这里了，你抽空过来取吧。”电话那头说。
听了这话，我感到奇怪：“法院判决近一个月来，我怎么从来没听说过这笔钱的事啊？”
“我们原来也不知道怎么跟你联系。”对方赶紧解释道。
这就怪了，我的起诉书是递到宣武区法院的，上面有我家里的、单位的电话号码，还有我的手机号，他们怎么可能不知道我的电话呢？再说，假使宣武支行方面的确把钱给了法院，肯定也会把我的联系方式告诉他们的。但在这天之前，工行及法院的人，从未与我联系过，这笔钱的事我自然无从知晓。再说，支行为什么不把钱直接交给我，却把钱“扔”到法院呢？
二审判决书下达后，我曾打电话给二审的承办法官白云，问她我通过什么渠道能拿到法院判令工行返还的钱。白云说，你们双方商量着办。我想，商量也好。法院判的是对方“返还”不当得利6920元，同时判对方“交纳”一二审案件受理费共100元，由于案件受理费我早已垫交，所以这100元也应该给我。“返还”和“交纳”都为工行方面规定了主动把钱拿出来的义务，所以我一直在等，守株待兔，却一直杳无音讯。可“东方时空”一播，法院的电话就打过来了。
我有点不高兴，于是对电话那头说：“我希望宣武支行能把钱直接交到我手上。”
“哟，那样的话我还得把钱退回去？还要走一些手续。”
“那就麻烦你给退一下吧。”这是我说的最后一句话。
现在好了，宣武支行的领导来到报社，肯定把钱捎过来了，我想。
“最后一个小要求：你们把法院判的那100多块钱给我好吗？”我说。
“哟，这钱已经交到法院了，我们今天还真不能给你，你自己去法院取一下好吗？”一位女士说。
“可我已经要求法院把钱先退给你们了。”
“那这样吧，我们回去再跟法院商量商量，看看钱怎么个交法好。”
这是我们之间最后的谈话，此后一直没有消息从工行传出。倒是在3月23日，宣武区法院执行庭的赵燕来法官主动找到报社，将6920元的返还款和100元的案件受理费转交给了我。赵法官说，我们对你打官司的行为也挺敬佩的，社会上存在好些不公平的事情都需要有人站出来说话。
赵法官的话不长，但他显然认为我打的是一个公益官司，只可惜他的同事温铁成不这么认为。
第五部分：公益诉讼难何时成利剑行政性委托必须走正轨（1）
多收的6920元要回来了，垫交的诉讼费100元也拿了回来，官司本身也可以说全部完结了。但是，它留给人们的思考却是多方面的。
为什么会出现工商银行擅自定价收费的问题？是因为交管部门“授予”了它独家发行牡丹交通卡这一特权。可为什么交管部门会有意无意地助长工商银行的垄断经营行为呢？是因为交管部门在进行行政委托时没有走正常的程序。换言之，交管局与工商银行所签订的那一份行政合同有失规范。
什么是行政合同？通俗地理解，就是行政机关为实现某种管理或发展经济的目的与另一方签订的合同。就我的官司而言，交管部门为实现对机动车驾驶员的规范化管理，与北京工行一道推出了牡丹交通卡业务，其与银行方面所签的合作协议就是一份地地道道的行政合同。虽然眼下我们看不见这一合同文本，在我与交管局的同志“谈判”时他们称连自己都没有见过这份合同，但相信谁也不能否认这份合同的存在。
行政管理专家、中国人民大学教授毛寿龙在分析牡丹交通卡服务的性质时指出，从理论上看有3种解释：政府授权，交管局将其部分职能授权给银行行使；政府业务外包，交管局将某项业务以外包的方式交由银行办理；政府购买，政府花钱购买银行的服务，让银行代替政府为司机提供某种服务。
可不可以把交管部门委托北京工行发行牡丹交通卡的行为理解为政府授权呢？当然可以，因为收缴罚款本身就是行政处罚整个过程中的一个环节，工行也是在代替政府职能部门行使职权。业务外包讲得通吗？似乎也行。发卡、收罚款本身也是交管部门自身的一项业务，现在交管部门自己不做这一业务了，找一个合作伙伴来做，这也是法律允许的。《行政处罚法》就规定了“收支两条线”的要求，因行政违章违法行为而被处罚，罚款必须缴到行政部门指定的银行。
但我的看法更倾向于第三种：这是一种政府采购行为。
为什么这么说？因为交管部门需要的，是工行银行提供的服务：替自己采购、制作、发行牡丹交通卡，替自己代收司机的违章罚款，这是显而易见的。至于在这一合同履行过程中委托方向被委托方支付了多少报酬，目前极少有人知晓。交管部门购买的是银行提供的服务。
既然是行政合同，合同中就应该有诸多约定，既包括提供一系列牡丹交通卡服务的内容，也应该包括双方的违约责任。这一行政委托行为必须规范。具体来说，如果北京工行在发行牡丹交通卡的过程中有什么地方违约，或者说有违反国家法律法规的规定，委托方应该介入调查并要求其改正，等等。
就行政合同而言，考虑受委托方的利益是应该的，但更不应该忘记的是公共利益，甚至可以说，公共义务的实现才是最主要的问题。行政合同的受托方具有自治本性，可以根据当事人的意志自由处分，但是，对公益事项的处理就必须经过能反映公众意志的公共程序来处理。
牡丹交通卡的发行作为一种行政委托行为，它经过了反映公众意志的公共程序了吗？这需要具体分析。具体问题具体分析，这是马克思主义活的灵魂。
既然可以把交管部门委托北京工行发行牡丹交通卡的行为视作政府采购，那么，这一工作符合《政府采购法》的有关规定吗？2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《政府采购法》，其中对政府采购方式、政府采购程序、政府采购合同、监督检查和法律责任等方面都作了明确的规定。2004年9月11日，财政部发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》开始实施。
我认为，交管部门委托工商银行发行牡丹交通卡，应该遵循《政府采购法》及上述招投标管理办法。但是，牡丹交通卡是1999年推出的，上述法律法规当时都没有出台，显然谈不上受其约束的问题。不过，从上述法律法规实施之日起，与之相悖的做法就必须改正，正如《集成电路卡应用和收费管理办法》从2001年9月28日开始施行一样，工行的收费补卡办法就应该修改，并报价格主管部门核准。
所以说，交管部门在选择代收罚款的银行时，应该采取招投标的办法来确定。《行政处罚法》只规定了行政机关指定银行收受罚款，却没有规定如何指定哪一家银行。既然代收业务是能够给银行带来利润的业务，行政机关在指定银行时就应该采用公开、公正的方法来确定。正常说来，可以向所有的商业银行开放。如果指定一家商业银行，就应当通过公开招标的方法来确定哪一家银行来承办。IC卡的成本、补卡的费用等都应该在招标投标文件中明确，才能不失公正。
还可以换一个角度来看问题。交管部门许可北京工行来发行牡丹交通卡，这一业务亦可理解为特许经营项目。银行想拿到特许经营权，它应该在服务质量方面做出承诺，甚至还需要付出一定的特许经营费。特许经营权该如何正确使用？显然不能任由特许经营被许可人使用，它必须受到监督。公用事业的特许经营权属于政府，经营者因授权而经营，其本身无权处置该项权利。在本案中，交管局理应承担起监督管理的职责，不能让工行在补卡收费问题上随意决定，否则就是失职。
第五部分：公益诉讼难何时成利剑行政性委托必须走正轨（2）
2005年2月，由深圳市政府组织起草的《深圳市公用事业特许经营条例（草案）》首次提请市人大常委会审议。条例第十四条明确规定：“特许经营者不得以转让、出租、质押等方式处分特许经营权。”为防止公用事业特许经营者任意提价损害公众利益，政府仍保留对公用事业的定价和调价权。条例专章规定了公用事业的价格构成、定调价程序和相应的监管机制。同时，条例还赋予公众通过消费者组织、公用事业公众监督委员会等公众监督机构监督特许经营者的权利。特许经营权的授予主要有行政许可和行政合同两种模式，条例采用了行政许可模式。在行政许可模式下，为实现特许经营权公平、公正授予，条例规定了招标、招募两种主要授予方式。
上述相关要求虽然出自深圳，但我认为，这一规定却是适用于所有地方行政机关的。如此看来，在牡丹交通卡发行的问题上，交管部门在程序上做得很不到位。由于没有进行招投标，指定工商银行一家开展这一业务，所以埋下了诉讼的种子。
人们知道，程序公正是实体公正的前提，有了程序公正，实体公正规定的权利才能落到实处。
目前，我国行政法律体系框架初步搭建，先后制定了《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政复议法》和《行政许可法》，行政执法领域“无法可依”的状况已经基本改变，但迄今为止仍然欠缺一部带有行政基本法性质的行政程序法。
“没有公正的程序，就没有公正的执法。”行政法专家应松年教授曾这样说。他指出，当前绝大部分行政违法都与缺乏程序保障有关。
实际上，行政委托不规范甚至违法的事情到处存在，不签行政合同或合同形同虚设的事情比比皆是，牡丹交通卡反映出来的情况只是冰山一角。
2004年，北京航空航天大学的招生人员在广西私自向高考考生收取高额入学费用一事就是一例，这一事件经过媒体的广泛报道早已是人所共知。而层出不穷的高校招生丑闻正反映出行政合同制度上的缺失。
我们可以来具体分析一下：公立高校的办学自主权是国家行政机关授予的，或者说是一种政府业务外包，但如何行使这些自主权，例如办学收费的权利，却极少有授予方与被授予方通过签订行政合同的方式来确定，甚至直到今日很多公立高等学校连办学章程都没有。这样一来，在办学自主权行使的问题上，多数情况下是学校领导班子办公会议一事一议，或者是上级机关发文件决定，不透明且没有可预见性，更没有对不良后果的责任归属规定。例如在学校收费标准和费用的使用上就严重缺乏公开程序和规则。一旦上级调查下来，常常是直接责任人说不清楚，而办学自主权授予机关和自主权行使单位的责任却难以受到追究，在“北航风波”中是这样，在我的官司中同样如此。直到5月上旬本书杀青之际，仍未听说工行的补卡收费行为将被有关部门如何处罚的消息，当然更不要说对委托单位北京市交管局的相关责任人员进行什么处分了。
但是，国家也在为改变这种局面而努力，已经起步�
