乾隆帝-第12章
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乾隆提出的耕垦措施，明显的特点是接受前朝的经验教训，根据当前的实际情况，既要坚持原来奖励耕垦的一套办法，又提出进一步扩大垦荒的范围，并不蹈过去的覆辙，避免再出现流弊。乾隆五年（1740年）七月二十六日，在命开垦荒地的谕令中，他先从存在的问题说起，认为：“从来野无旷土，则民食益裕，即使地属畸零，亦物产所资。民间多辟尺寸之地，即多收升斗之储。乃往往任其闲旷，不肯致力者，或因报垦则必升科，或因承种易滋争讼，以致愚民退缩不前。前有臣工条奏及此者，部臣以国家惟正之供，无不赋之土，不得概免升科，未议准行。”接着提出了开垦“山头地角”和“永免升科”的政策。他说：
朕思则壤成赋，固有常经，但各省生齿日繁，地不加广，穷民资生无策，亦当筹画变通之计。向闻边省山多田少之区，其山头地角，闲土尚多，或宜禾稼，或宜杂植。即使科粮纳赋，亦属甚微，而民夷随所得之多寡，皆足以资口食。即内地各省，似此未耕之土，不成坵段者，亦颇有之，皆听其闲弃，殊为可惜。用是特降谕旨：凡边省内地零星地土，可以开垦者，嗣后悉听该地民夷垦种，免其升科，并严禁豪强首告争夺，俾民有鼓舞之心，而野无荒芜之壤。其在何等以上仍令照例生科，何等以下，永免升科之处，各省督抚悉心定议具奏。务令民沾实惠，吏鲜阻挠，以副朕子惠元元至意。《清高宗实录》，卷123，22～23页。
居安思危养民之道：奖励垦荒（2）
开垦“山头地角”，“免其升科”，这是乾隆帝“变通之计”的要害。于是各省督抚遵旨对本省永免升科之地做了比较细致的规定。经户部批准如下：1．直隶零星土地数在二亩以下不成坵段者听民间垦种，免其升科。2．山西瘠薄下地开垦仅只十亩以下为数奇零不成坵段者，永免升科。3．河南上地不足一亩、中地不足五亩及南冈沙碛、下湿低洼之地均免升科。4．江苏山头地角硗薄荒地及沟畔田塍奇零隙地不成坵段者听民耕植，并给执照免其升科。5．安徽所属凡民间开垦山头地角奇零不成坵段之水田不及一亩、旱田不及二亩者，概免其升科。6．江西所属山头地角开垦地亩数在二亩以下及山巅水涯高低不齐砂石间杂坍涨不一者，免其升科。7．福建所属奇零田地不及一亩者免其升科。8．浙江所属临溪傍崖零星不成坵段者，硗瘠荒地，听民开垦，免其升科。9．湖北所属山头地角硗瘠之地，只堪种树，高阜之区只种杂粮及旱地不足二亩、水田不足一亩，均免升科。10．湖南所属奇零土地可以开垦及溪涧之旁、高滩坂湿零星种植禾稻不及一亩、种植杂粮不及二亩者均免升科。11．陕西、甘肃所属地处边陲，山多田少，凡山头地角欹斜逼窄沙碛居多，听民试种永免升科。12．四川所属山头地角间石杂砂之瘠地不论顷亩悉听开垦，均免升科。13．广东所属山梁冈陁地势偏斜沙砾夹杂雨过水消听民试垦者，概免升科。14．广西所属中则地水田一亩以下、旱田三亩以下，下则地水田三亩以下、旱田在十亩以下者，永免升科。15．云南所属砾石硗确不成片段水耕火耨更易无定、瘠薄地土虽成片段不能引水灌溉者，永免升科。16．贵州所属凡山头地角奇零土地可以开垦者悉听民夷垦种，免其升科。17．山东所属山头地角以及河滨溪畔地亩在中则以上不足一亩，下则以下一亩以外者，均免升科。《清朝文献通考》，卷4，考4884~4885页，《田赋四》。
以上十八行省的具体规定，反映出他们的共同性在于：第一，凡小块零星土地俱免升科；第二，山地俱免升科；第三，瘠薄地俱免升科；第四，沙滩水边地俱免升科；第五，部分原属纳粮地因此也享受免税待遇。这些待开发的土地究竟有多少，因为不向政府交税而缺乏比较可靠的数字，但已知中国山地占整个国土面积将近五分之四，平原仅占百分之十二。而当时全国最有潜力的东北大平原尚未全部开发，由此可以了解乾隆帝这次垦荒政策调整的重大意义，即标志着清朝的农业生产开始向深广发展，敢于向山坡要粮。清政府虽然一时没有增加税收，但广大人民却会因此增加很多粮食，在一定程度上缓解了温饱问题。
从此乾隆年间的奖励垦荒便遵循双轨进行，即一方面，应该按一定时间升科的垦荒地照例升科，如乾隆十年（1745年）两广总督策楞奏报“高、雷、廉三属，委员查出荒地共七万五千七百余亩，应亟筹垦辟，仍俟细核肥瘠，劝垦试种有验，再分别等则，题报升科”。乾隆批示：“是，应如是办理。”《清高宗实录》，卷251，24页。十四年，浙江巡抚方观承疏称：“仁和县民张采等，认垦沿海沙地二千八百三十顷六十六亩零，每年应征银一万六千四百七十四两零。均系荒沙，遵例六年后升科。”得到乾隆同意。《清高宗实录》，卷352，25页。另一方面，就是这里所说的“山头地角”零星开垦的土地，永免起科，这也是说到做到，兑现了的。所以乾隆年间奏报垦荒的土地数量不减以前，尽管没有清初那么多荒芜土地，仍能继续开垦出新的耕地。
居安思危养民之道：积谷储粮（1）
开荒种地，目的是多获粮食，但是有了粮食又应认真储积，不可随意耗费。乾隆帝下令禁止酿造烧酒时说的一番话，颇有道理。他说：
养民之政多端，而莫先于储备，所以使粟米有余，以应缓急之用也。夫使粟米有余，必先去其耗谷之事，而耗谷之尤甚者，则莫如烧酒。烧酒之盛行，则莫如河北五省。夫小民日营其生，稍有锱铢，辄以纵饮为快，无裨于丧祭宾客老疾之用，而适以启欢角斗之媒。特以饮少辄醉，其价易仇，人皆乐其便易，故造之者多，而耗米谷也较他酒为甚。
以一州一邑计之，用在酿造烧酒上的粮食，每年少者万余石，多者数万石不等。既禁之后，通计河北、河南、山西、陕西、山东五省，所存之谷，已千余万石。虽然存谷之家，不能皆分给贫困农户，但既在民间，总可通融接济，“较之无米之炊，不啻霄壤矣”。而且造酒谋利的，率由黠悍之富民，因其资财，与官府胥吏串通一气，并不在于为贫民谋一就业机会。乾隆还认为“夫与其禁于已饥之后，节省于临时，熟若禁于未饥之先，积贮于平日”。他坚决表示：“朕筹之已熟，北五省烧酒一事，当永行严禁，无可疑者！”于是从乾隆二年（1737年）五月起，整个北方五省实行了严禁烧酒的政策。《清高宗实录》，卷42，12～13页。
禁烧酒令宣布后，引起一场争论。左都御史孙嘉淦上疏反对，认为“虽严禁不能积谷，而反于民间不无纷扰滋弊”。乾隆让部院大臣和北方各省督抚，“各抒己见”。兵部尚书讷亲支持孙嘉淦，主张禁酒无益，应“照旧奉行，并除酒税”。《清高宗实录》，卷45，4～5页。直隶总督李卫同意严禁政策，提出“于各地方要界及关津隘口巡查，凡有关烧酒及麦曲二样，无论岁之丰欠，概不许出境兴贩”《清高宗实录》，卷45，12页。。其他各省督抚较多主张区别对待，如河南巡抚说，本省酒多自造，请免零星制曲之禁，严禁开酒坊大量制造。甘肃巡抚说，甘肃不产酒，所以不必禁。陕西巡抚说，本地民风淳朴，百姓造酒只是用来祭祀祖先，禁烧酒只好造黄酒代替，浪费更重。山西巡抚则主张弛于丰年禁于欠岁。山东巡抚说，本省今年大旱，已经严禁制造烧酒，“竟有毁弃酿具，有改业者，有自首者，已有明效”。在听取各省督抚的意见之后，乾隆将禁酒政策进一步具体化：凡富商巨贾收麦石肆行麦曲大开烧锅者严行禁止。过去杖一百，今改为杖一百，枷号两个月；失察之地方官，每一案降一级，至三案者降三级，即行调用。《清朝文献通考》，卷30，考5125页，《征榷五》。
储粮被乾隆认为是养民之一大要务。为充实各省仓库，乾隆元年规定秋收买补仓粮，照地方时价发给，不许短少。次年又补充规定，凡受灾地区仓库因为赈济饥民，仓库存粮减少，务必于第二年秋收后买补，由国库拨银。若仍遇水旱粮价较贵，可将国拨银暂存地方待下年使用。“次年仍延续不买，以玩视仓储例参处。”《清朝文献通考》，卷36，考5189页，《市籴五》。同时还规定各地方官必须妥为经理，严禁派累小民，凡短价低银、抑勒要粮，或斗秤以大易小、以重易轻等积弊，坚决剔除，否则严惩不贷，逐步健全仓储制度。每当秋收之后，清政府就动用资金到产粮区大量购买。元年，乾隆令江西省买谷十万石，分贮各州县。三年，山东、河南两省粮食大丰收，乾隆命两省督抚趁价格便宜，加速买补充实仓库。四年，直隶提督永常报告说，今年口外粮食大丰收，八沟等处农民甚至出现卖粮难的问题，请求按市价发官银采买。乾隆立即批准户部发银数万两交给永常负责采买，“分贮附近各仓以为地方储备”。这一年，四川省采买粮食一次就动用“藩库杂税银三万两，地赋银十二万两”《清朝文献通考》，卷36，《市籴五》。。五年，直隶、山东、河南、江南、湖广等地粮食俱获丰收，乾隆下令各地督抚讲求积储，对福建更要求大量采买，“凡可以积之于官，藏之于民者，多方经理，以实仓储”《清高宗实录》，卷123，7页。。
在乾隆“积谷不厌其多”的思想指导下，大量采买反而引起了粮食价格的上涨，乃至“处处积贮，年年采买，民间所出，半入仓庾”《清高宗实录》，卷304，16～17页。。四川商贩云集，米价腾踊；湖广粮食大量调拨江南，本省米贵；直隶八沟地方因搬运过多，丰年价涨。于是乾隆九年，下令停止采买一年。十二年，又让各省督抚陈奏粮价上涨缘由，以求对策。各省督抚共同的意见是“粮贵实由户口繁滋，而连年采买过多”所致。例如雍正朝陕西省常平仓贮谷为二百一十五万石，乾隆十一年达到三百三十万石，多出一百多万石。乾隆二年，直隶全省仅存谷一百四十万石，十三年竟达三百三十万石，比雍正朝最高额还多出一百一十五万石。《清高宗实录》，卷47，25页；卷323，31页。在这种情况下，乾隆将原来规定的全国贮粮数额由四千八百余万石，降为三千三百七十余万石，减少数字为一千四百三十余万石。《清朝文献通考》，卷36，《市籴五》。当时据统计，按照重新规定的粮食储备数，直隶等十二省还多出三百二十余万石。乾隆七年，江苏、安徽大水，赈灾用粮二百四十万石，为有清一代用粮赈灾最高数字，可知修改后的存粮数量还是偏高。但乾隆命令从十三年起将剩余存粮陆续减价发卖，粮价高的问题得以缓解。
制定合理的平粜法，对稳定粮价具有重要意义。乾隆帝为加强粮食管理，即位以后即申明相应的办法。按照清政府的规定，各省常平仓每年“存七粜三”，即于春季青黄不接之时，卖出十分之三，秋收后照数买补，使全年粮价保持平衡。但是，由于州县官经办不善，弊病很多。“当出粜之时，则派单令其纳银、领谷若干；及买补之时，则派单令其纳谷、领银若干。”仓胥趁机大作手脚，甚至出粜时以霉烂之谷充为干洁，买补时以多作少。小民畏势，只得认赔。乾隆令州县官务须整顿，不得派累百姓。《清高宗实录》，卷22，10～11页。乾隆二年，又取消歉年加息。按照惯例，每遇灾害和青黄不接之际，除无偿拨给极困难者外，还出借仓谷，规定每借出一石，秋天还仓时加息一斗。乾隆认为应区别对待，宣布歉收之年，贫民借领者秋后还仓，一律免加利息，并晓谕地方官，“将此永著为例”《清高宗实录》，卷63，7～8页。。乾隆七年，增加了平粜减价命令。饥年开仓粜粮，经常有不法奸商趁机大批抢购，然后转手倒卖高价，大发不义之财，为杜绝奸商贱买贵卖，很多地方仅比市价略微降低。虽然限制了不法商贩，但平民百姓依然苦于米贵，“是国家徒有平粜之恩，而闾阎未受平粜之益也”。乾隆要求地方官一定得大幅度降低粮价。他说，只要认真办理，饥民和奸商是不难区分的：饥民购粮，多有零星碎银，数量无多，因家中等米下锅，宁肯昼夜等候；奸商则与之相反，购买量大，使用大碇整银，甚至雇佣帮手长途贩运。对于此等奸商，“惟在州县官严行查拿，倘或疏漏隐匿，该督抚即严参从重治罪”《清朝文献通考》，卷36，《市籴五》。。是年又有平粜不计成例之法。湖南巡抚许容向乾隆报告说，湖南青黄不接时，粮价成倍上涨，各州县粮食供应十分困难，但本省仓库存粮已卖出十分之三，请求停止出卖仓谷。乾隆说，许容根本没有体会国家设立常平仓的本义，“国家储备仓粮，专为接济百姓而设。民间米谷充裕，即三七之数亦可不需，如粟少价昂，安得以存七粜三目为额数”。此后凡“遇地方米少价贵之时，当多粜以济民食，毋得拘泥成例”《清朝文献通考》，卷36，《市籴五》。。在乾隆的指示下，平粜制度逐步完善，为稳定粮价、保证民食起了重要作用。据乾隆十三年统计，直隶等十二省常平仓谷共借出二百七十五万余石，平粜二百六十五万余石，即一年之中共向市场投放五百多万石平价粮食。
居安思危养民之道：积谷储粮（2）
认纳粟捐监作为储备粮食的手段。乾隆元年，清政府因从西北撤兵，军费大量节省，“著将京师及各省现开捐纳事例一概停止”。但保留户部纳粟捐监一条，向户部交银若干两，就可以到北京国子监做监生，并以“每岁捐监之银，留为各省一时岁歉赈济之用”。《清高宗实录》，卷11，14～15页。然而，各省粮食价格不一，地方有收有欠，拨给各省等同银两，所买谷数相差很大。三年，乾隆停止户部捐银办法，令各省督抚于本省纳粟入监，即捐纳人直接将粮食交到本省仓库，取得凭证后赴京入监读书。以后，各省相应制定捐纳数额，如四川省规定大县捐谷一万五千石，中县一万二千石，小县一万石。江西省则大县五万石，中县四万石，小县三万石。每名监生纳粟额数则视各省粮价而定。江西谷贱，每石用银六钱，监生一名，交谷一百八十石；直隶米贵，每石谷价银七钱五分，捐监一名，交谷一百四十五石即可。《清高宗实录》，卷219，9页。总之，以银一百零八两为准，各省根据具体粮食价格，折成应交谷数。乾隆七至八年的一年之中，即捐谷二十万石。据乾隆三年各省举行纳粟捐监之例，仅五年时间，共捐纳粮食六百万石，数量不为不大，乾隆认为“米价之贵贵于官买，不贵于捐监”，常在下令停止采买之年，令开捐例。《清高宗实录》，卷189，1～4页。采买和捐监相辅相成，成为贮备粮食的又一种手段。
奖励社仓，储粮于民。除了国家贮粮之外，乾隆也倡导民间储备粮食，称为社仓或义仓。据说社仓之法为隋朝长孙平创立，经南宋朱熹规划
