中国政府制度创新-第1章

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　　　　中国政府制度创新

　　　

　　　　王鲁湘：“问渠哪得清如许，为有源头活水来。”这里是《大红鹰世纪大讲堂》，我是王鲁湘，大家好！

　　　　对于中国老百姓来说，提到政府好像是一个既可敬又可畏、既亲切又可怕、既抽象又具体的一个庞然大物。我记得所有中国拍的警匪片里头，所有的犯人无论大事小事要请示汇报的时候，他第一句话一定是“报告政府”，那么政府到底是什么？政府的权力从何而来？政府的公共管理能力应该如何改进？政府的制度要不要创新？所有这些问题，今天我们有请到中国人民大学公共管理学院副院长张成福教授给我们一一解答。

　　　　王鲁湘：

　　　　但是我想的就是，你现在具体的专业领域是关于这个一些公共行政领域，研究的都是一些公共组织理论和管理、公共人事行政的问题，而且特别是在去年SARS出来的时候，就是突然对我们的政府危机应对能力，是一个很大的考验，您在这个方面的话，在那个时期发表了不少关于危机应对的文章。那么您觉得一个政府是不是平时平安无事的时候，就像那个《地道战》里头，梆、梆、梆，平安无事了，好像政府就可以没多少事可干，而危机应对的时候，好像人民就突然感觉到政府的必要性。

　　　　张成福：在人类社会，我讲有两大体系，我们每一个人都逃脱不了它对我们的影响。

　　　　一个体系就是市场体系，我们每天都在跟市场打交道。我们买一个东西、买一件衣服，我们每天都受到市场的影响，这个给我们影响很大。实际上更重要的一个方面，政府体系对我们的影响更大，无论我们喜欢不喜欢，喜欢不喜欢政府。

　　　　王鲁湘：它都在那个地方。

　　　　张成福：它对我们的一举一动都会产生很广泛的影响。所以说，那当然了，在危机时候，政府管理，我们讲它是一个非常态的管理，在危机没有出现的时候，政府面临着大量的是一些常态性的问题。

　　　　王鲁湘：那还有一个问题就是，我知道自古以来，自有人类社会和文明以来，就一直有一种人很反对政府。我们过去的庄子也好，我们的老子还不算反对，老子主要是小国寡民，但是庄子是反政府的，是个无政府主义者。那么西方还专门有很多的无政府主义的理论，和无政府主义理论的大师，那么您觉得无政府主义好吗？

　　　　张成福：无政府主义啊，的确是在人类历史上出现的一个思潮，它反对一切权威，要求个人绝对的自由，主张个人绝对的权利。我想无政府主义，它也是一种反社会的一种思潮。事实上我们需要，在社会生活当中需要秩序，就像我们需要空气一样，十分地重要。

　　　　王鲁湘：也就是说政府像空气和水一样，在一个组织社会里头是不可缺少的一个角色。但是重要的就是，这个政府的制度必须不断地与时俱进进行创新，是不是。那么今天我们就请张成福教授来跟我们谈“政府制度创新”，有请张教授。

　　　　张成福：今天很高兴有机会跟诸位来探讨一下《中国政府制度的创新》问题。大家知道，在当代社会当中，影响人们的日常生活和社会生活各个方面的有两大力量，一个就是市场。今天我们每一个人逃脱不了市场的影响。另外一个力量，那就是政府，可能大家会问，说你什么叫政府？我们可能从不同的角度，我们对政府可以得到一个不同的理解。刚才主持人在开始的时候说到，说到提到的问题，实际上也给我们回答了一个，到底什么是政府的问题。那么从一般的意义上来讲，我们在谈到政府的时候，我们自然地想到了它的权力。所以从这个意义上来讲，政府和其它社会组织不一样的一个地方，我们讲政府它是一个，在社会当中惟一的能够合法地使用暴力的机关。社会当中有各种各样的组织，有企业组织，有社会组织，有政府组织，但是我们发现，只有政府可以在社会上合法地使用暴力，从这个角度来讲，我们讲这是政府可能区别于其它组织的不同的地方。

　　　　当然我们也可以从另外一个角度来讲，经常大家会说，政府是一个公共服务机关。那是我们从民主政治的角度来讲，从民主政治的角度来讲，政府就是为社会的公民提供公共服务的机关。从这个意义上，联合国也曾经对政府下了不算是一个定义的定义吧，对政府做了一个解释。他说政府是什么东西呢？政府是一个创造公共价值的机关。那么公共价值机关是什么东西呢？就是人民的偏好，对不对，就是帮助、促进实现人民偏好的这么一个机关。

　　　　那么从我们公共管理的角度来讲，我们往往讲，什么是政府呢？政府就是行使公共权力，对社会公共事务进行有效管理的这么一个机关。所以说呢，我们刚才提到了有些人喜欢政府，有些人不喜欢政府，的确，为什么会产生这样的一个问题呢？如果我们从历史上来看，我经常讲，政府是一个可以行善的机构，政府也是一个可以作恶的机构，为什么我们这样讲呢？就是讲人类历史上一切伟大的进步，多多少少都是与政府有关系，人类历史上出现的许多的悲剧和灾难，也多多少少与政府有关系。所以说一个政府到底是作恶，到底是行善，完全取决于这个社会政府制度的设计和政府制度的安排。

　　　　那么同样，历史的经验也给我们证明，到今天证明一个民主的、法治的、负责任的、有能力的和有效的政府，是一个国家政治稳定、经济发展、社会进步的一个重要的保障和必要的前提条件。所以我们看到，在今天国与国之间的竞争，既是国与国之间经济上的一个竞争，也是国家与国家之间的政府管理的竞争，也是这个国家政府治理能力的竞争，也是国家与国家之间政府管理效能上的竞争。正是由于这样一个原因，大家可能会看到，从上个世纪，今天是二十一世纪了，从上个世纪，二十世纪八十年代以后，那么全世界范围内都在进行着大规模的政府改革运动和政府再造运动。这场政府的改革运动和政府再造运动，大概从撒切尔夫人执政开始起到现在，仍然是方兴未艾。我大概统计一下，几乎涵盖了世界各个大洲，各主要的国家。

　　　　那么政府再造的目的就很明确，通过政府本身制度的再造，最终提升国家的竞争力，使政府能够为社会和公民提供更高品质的公共服务。

　　　　我记得美国的立国之父托马斯·杰佛逊，他曾经讲过这样一句话，他说“正如我们长大成人以后，再不能穿儿时的衣服一样，那么我们国家的制度、政府的制度，也要不断地创新，才能符合时代发展的一个需要。”我们今天来谈《中国政府制度的创新》，一个重要的背景就在于，从二十世纪七十年代末中国改革开放以来，中国的社会从本质上发生了一个根本性的一个变化，这种变化我们要用一句通常说的语言来讲，就是的确是一个翻天覆地的变化。

　　　　我曾经在我的一本书《大变革》，讲中国政府创新的这么一本书当中，我把从二十世纪八十年代以来，中国社会的变化，归结为几个很重要的方面。我说，一个，中国社会的主导价值发生了一个巨大的变化。过去我们是搞阶级斗争，现在我们全面转入了经济建设。另外一个是，我说社会结构发生了变化，我们的社会结构，过去是一个封闭的，今天我们转到一个开放的一个社会结构。我们的经济体制发生了变化，我们从过去传统的计划经济体制，来转向社会主义的市场经济体制。我们整个的社会形态在发生了变化。我们从传统的农业社会，向一个现代化的工业社会在发展。而我们的政治上也发生了变化。我们的社会主义民主政治也在不断的进步和发展中。那么这些方面，都说明了一条，中国社会的整体发生了一个很大的变化。那么中国社会的整体社会发生了一个很大的变化，那么必然要求我们的政府管理制度也要发生一个很大的变化。

　　　　大家记得恩格斯当年在分析政府对社会的作用的时候，他曾经讲过这样的一个意思。他说国家权力、政治权力对于社会的作用是从两个方向来发展的。

　　　　一个方向就是说，国家的权力朝着促进社会生产力的方向去发展。要从这个方向发展的话，那么必然就带动社会的整体进步。另外一个，那么国家权力和政府制度也可能朝着阻碍生产力的方向去发展，那就成为了发展的障碍。所以说恩格斯当时的分析，分析亚洲国家的时候，其中一个重要的观点，就是说亚洲社会之所以发展落后，在于政府制度的落后。

　　　　我们国家实际上从二十世纪八十年代，随着整个中国社会改革的进步，我们也对政府进行了改革，不是说我们在今天才谈“中国政府制度创新”问题。不过是我们从今天来看，我们的政府制度面临着比以往更加严峻的挑战。虽然我们取得了历史上前所未有的巨大成就，但是我们来看，我们整个的社会也面临着很严峻的问题。这些问题，大家可能在各种各样的报章、杂志上都读到了，我也不在这里多说了。但是我想说的一句话就是说，政府在促进社会的繁荣当中，它的确具有着不可替代的角色。所以说正是因为这一点，这也是我们关注政府制度创新的一个很重要的一个出发点。

　　　　“中国的政府制度创新”，我想的确是涉及到方方面面的内容，大体上来讲，我想“中国的政府制度创新”，在以下几个方面恐怕是不可缺少的，或者是十分重要的。

　　　　第一个方面，我讲中国政府制度创新的首要的一点，就是说我们整个政府制度、政府管理，我们的管理体制，要从以政府为中心的这么一个管理体制，完全转化到以公民为中心的这么一个体制上来。因为这个道理是很简单的，马克思曾经在《家庭、私有制和国家的起源》的时候，他在分析为什么需要政府的时候，他当时说了一句。他说，实际上我们需要政府最基本的一个目的，就是为了管理社会的共同事务，也就是为了满足我们社会的一个共同利益。

　　　　大家知道，公民对政府的认同、支持和拥护，也恰恰是我们政府合法性的惟一来源，也是各种事业成功的一个基本的保障。小平同志曾经谈过这样一个观点，我认为是，虽然很通俗，但是点到了问题的根本上。他讲“人民满意不满意，人民高兴不高兴，人民答应不答应，这就是判断我们政府管理是不是成功的一个重要的标准。”我个人理解，以公民为中心的这么一个体制，它应该是，首先我们讲政府最基本的职能在于什么地方呢？就在于要保障公民的基本权利。要促进公民的基本权利的实现，为它最基本的职能。那么这就是讲，我们的政府要倾听公民的呼声，我们的政府要为公民参与国家事务提供很必要的途径。我们公共管理者，要为公民权利的救济，政府要为公民权利的救济，提供有效的制度化的保障。

　　　　我举个很简单的例子，比如说老百姓违法了怎么办？那么刚才提到的，我们有国家机器，有警察、有监狱、有国家机器、有政府机器。那么政府侵害了公民的权益怎么办呢？这就需要我们的制度上为公民权益的救济和保障提供很必要的一个途径。上一次，上一轮西方整个政府的改革有个很好的口号，有个很响亮的口号，就叫做“顾客为中心的一个政府”。他们把企业管理的、顾客的观念，引入到政府管理当中来，我认为这也很好。尽管大家对公民，你是公民还是顾客存在着争论，但是无疑我认为，这是一个积极的转换。

　　　　那么从顾客中心的立场上来看，我们来想，我们每一个政府都是一个公共服务机关。那么我们就要回答这样的问题，比如讲，谁是我的顾客？谁是我的服务对象？我们的顾客对我们有什么样的要求？我们怎么来做才能满足顾客的基本需要？我想消费者主权的原则运用到政府的治理当中，就是人民主权原则的基本体现。

　　　　王鲁湘：人民主权有点抽象，距离挺远，但是消费主权我们每天都在实现它和运用它，就是不等同但可以类比。

　　　　张成福：可以类比，是、是、是，因为我们更加能够感受到，把一个很虚幻的概念化为一个很切实的一个感受。这是我讲的政府制度创新的第一方面。

　　　　第二个很重要的方面，是我们要建立一个很开放和透明的一个政府。民主社会的治理，是以透明和开放为它的重要特点的。马克思当年对官僚政府曾经作出了一个批判，他讲，官僚政府最大的特点在于什么地方呢？就在于它的秘密性，在于它的公会性质。那么我们今天来看，去年大家感受最深的一点，SARS的时候，大家经常会谈论的一个话题就是公民的知情权、政府的开放性、政府的透明度。我们讲为什么要建立一个开放的政府呢？道理很简单。

　　　　我讲一，开放的政府，这是公民知情权的需要。知情权，我们经常讲的，The　right　to　now这个权利，是我们公民的一个基本的权利。而且知情权，我讲也是公民其它权利的一个保障。你如果没有知情权，你很难谈得上参与国家事务的管理，所以这是一个公民的基本权利问题。

　　　　从另外一个方面来看，我们的政府掌握着社会当中最大的信息。所以说我讲政府，实际上是这个社会当中最大的信息中心。公共部门和政府掌握了大量的信息，如果这些信息能被社会充分的利用的话，那无疑会创造更高的价值。所以说这是从经济价值的角度来看，我讲信息公开还是有意义的。

　　　　另外，我讲政府的开放和透明，也是保证政府权力不被滥用的一个很有效的途径。因为经验证明，阳光是世界上最好的消毒剂。

　　　　最近大家会发现，我们的各个部委基本上都建立了新闻发言人制度。你比如像公安机关，现在建立了新闻发言人制度。我们一再强调政府的信息公开，实际上最近好多省份，比如说我所知道的广州市，是中国第一个通过了政府信息公开这个规定的一个城市。实际上最近北京市、上海市都在做这样的实践。我们中国政府的政府信息公开条例也在制定当中，我相信马上也可以公布。所以说，我们在这方面也是中国政府制度创新要始终坚持的一个很重要的方向。当然政府信息的公开，我讲它是以保障公民的隐私权、保障信息的安全和公共的利益为前提的，也不是说一切东西我们都是应该完全公开的。这是我讲“中国政府制度创新”的第二个很重要的一个方面。

　　　　第三个方面，我讲“中国政府制度创新”，我们实际上要致力于建立一个有回应力和负责任的一个政府。我经常讲政府是公共利益的信托者，是护国的卫士，肩负着重大的责任。所以说从这个意义上来讲，我们的政府，我们的政府官员都要及时地回应公民的要求，所以这个回应性是很重要的。

　　　　所谓的回应性指的是什么东西呢？就是当公民有什么问题、有什么诉求提给你的时候，你不要先说能不能解决，就是能不能回应，能不能回应这是很重要的。

　　　　那么从责任性的方面来讲，我们讲政府和政府官员，你要捍卫宪法和法律的尊严，要捍卫和实现公共的利益，这都是你的政治的责任。作为公共官员，你要尊重宪法和法律，真实地执行法律，你要承担法律的责任。我说“在中国当领导，恐怕是风险比较小的职业。”我这是前几年讲的观点，可�