5445-中国教育公平的理想与现实-第4章
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国家，而是意大利、不丹等国的水平最高。（科学时报。核算“国民幸福指数”，把公民幸福落到实处。科学时报，20050411）
可见，那种认为我国太穷，追求教育公平是奢侈的“超越阶段论”，以及经济发展了公平问题自然会解决的“经济决定论”，是似是而非的。教育数量的增长和规模的扩大，通常意味着教育民主化程度的提高，有利于增进教育公平。但是，社会经济发展的现实也会提供相反的例证，如阿马蒂亚·森所言，“问题的关键是：经济增长的影响，在很大程度上取决于经济增长的成果是如何使用的”。（阿马蒂亚·森。以自由看待发展。北京：中国人民大学出版社，2002。36）我国近些年来城乡差距、阶层差距显著拉大，学校两极分化严重的事实，都加深了我们对这一问题的认识。
《中国教育公平的理想与现实》 题记教育公平：一个现实的理想（7）
虽然在现实生活中，教育公平必然受制于政治、经济、文化等各种因素，但经济水平对教育的影响与促进教育公平在多数情况下是两个不同质的问题：前者影响的是教育投入的总量，后者关注的是如何分配和使用确定的教育经费。一般而言，前者对后者并没有决定性。我国一些经济欠发达的省份，教育公平的指标却超过一些经济发达地区，同为经济发达地区，其教育公平的表现却很不相同，这都说明两者虽有联系，但不是一种线性的、刚性的联系。促进和扩大教育公平，无论在经济发达地区还是落后地区，同样大有可为。而且应当看到，今天的中国教育，整体上已经摆脱了绝对贫困的短缺状态。无论是在中西部地区还是在东部，教育事业都在大发展，但如何发展仍然是个问题。许多地方仍在实行“锦上添花”、“劫贫济富”的政策，不惜代价打造重点学校，“树起一根杆，倒掉一大片”。这迫使我们思考：在很多情况下，我们的主要问题究竟是缺钱，还是缺乏正确的观念？究竟是不发展，还是不公平地发展？
经济落后可以谈公平吗？
“经济决定论”对社会和公众的误导，是将经济总量与它的合理使用混为一谈，从而模糊了社会的正义追求，使公平问题的解决永远处于“将来时”。因为对任何一个政府来说，钱总是不够用的；而最贫困的家庭，也需要做出是节衣缩食供养子女上学，还是先盖房子这样的选择。
关于穷国或贫困状态下能否关注公平，阿马蒂亚·森的研究令人信服：“一个贫穷的经济可能只拥有较少的钱用于医疗保健和教育，但与富国相比，它也只需要较少的钱就能提供富国要花多得多的钱才能提供的服务”；“通过适当的社会服务项目，尽管收入低，生活质量还是可以迅速提高的。再说，教育和医疗保健的发展也能促进经济增长率的提高这一事实，也增强了在贫穷经济中应该大力发展这些社会安排，而不必等到先‘富裕’起来的观点和说服力”。（阿马蒂亚·森。以自由看待发展。北京：中国人民大学出版社，2002。38~39）正如森所论述的，如果认为自由、公平不仅是发展的目的，也可以有效地促进发展，那么二者不应是孰先孰后的过程，而应是一个相互促进的共生过程。
2005年8月，世界银行发布的《中国经济季报》提出应当实现财政政策——支出优先顺序的转变的建议，建议采取社会保障的措施以及将政府开支从投资转移到医疗卫生、教育和社会安全等领域，把重点放在农村地区的公共财政，这样做有助于提高家庭（特别是贫困家庭）的可支配收入，同样有利于私人消费的增长，提高消费在GDP中的分量，也有助于调整经常账户的盈余，从而使经济增长从相对不稳定的出口和投资驱动型转化为以消费为基础的更稳定的增长方式。（新华网XINHUANET，20050205）这是追求社会公平与经济增长“双赢”的一个实例。
精英主义还是大众主义？
这是教育的公平与效率问题的另一个基本矛盾，即所谓“普及与提高”的关系。新中国教育在发展之初即面临这样的困难选择：既要迅速普及教育，扩大人民群众的受教育机会，又要为实现工业化和国防建设培养急需的专门人才。我国采取了优先发展高等教育、层层设置中小学重点学校，为高校输送“尖子”的做法，选择了精英主义的发展路线。事实上，战后发展中国家的教育大多采取了这种高重心的发展战略，优先培养高级专门人才。
这种突出重点、培养尖子、为升学服务的精英主义路线，导致我国的基础教育具有高度的竞争性、淘汰性，学科知识的难度和深度成为“世界之最”，其后果是在筛选出一小批“尖子”之时，造就了大量教育的“失败者”，即所谓的“差生”以及辍学流失的学生。今天，低下的国民素质已经成为社会现代化最大的制约因素，这是我们的这一选择所付出的沉痛代价。
美国在建国之初也曾遇到过这一问题。贺拉斯·曼认为：“估量科学或文化造福于一个社会，不应过多地着眼于这个社会拥有少数掌握高深知识的人，而在于广大人民掌握足够的知识。”（贺拉斯·曼。美国教育基础——社会展望。北京：教育科学出版社，1984。12）他推动了19世纪初美国的公立学校运动。2004年，哈佛大学校长L·H·萨默斯表达了同样的意见。他说：“在一个精英主义的时代，惠灵顿公爵曾经有句名言：决定胜败的战场在伊顿公学的操场上。今天，决定美国未来成败的战场，就在美国的公立学校。”（萨默斯。让每个孩子都成功：教育的任务。中国教师报，20041110）这也是经济水平与政策选择并非简单相关的另一实例。
教育公平是不是搞平均主义？
首先应当明确，基础教育尤其是义务教育，的确具有一种“平等主义”的取向。义务教育是国家行为、政府行为，提供每一个儿童都必须接受的基础性教育，是一种最低纲领的“合格教育”。因而，政府依靠纳税人的钱建立的公立学校必须是一视同仁的，既不能是高档、豪华的，也不能以追求学业水平优秀、培养尖子为目标而分为不同等级。
反对平均主义的主张还来自经济学的市场思维，认为既然可以“让一部分人先富起来”，也应该“让一部分人先聪明起来”，让有购买力的人来购买“优质教育”。这几乎是“富人经济学”的教育版。它的问题是将教育活动简单地等同于经济行为，忽视的恰恰是教育保障社会公平的特殊功能。在社会利益多元化的新格局中，新富人群的教育需求不仅应该，也完全可以满足。但从社会公正的角度出发，它不应该是在公立教育系统中用金钱购买“优质教育资源”，而应当自己花钱在教育市场上去购买，主要通过民办教育来实现。政府保障公平，市场提供多样化、高质量的教育，实现教育的选择性，正是大多数国家的通例。
反对平均主义，认为“不能搞低水平的公平”的主张，具体地指向反对用“削峰填谷”的方法取消重点学校制度，降低重点学校的水平。对此，应当认清当前阶段的主要矛盾是什么。显而易见，目前的主要问题是学校差距太大。由于多年的倾斜和积累，即使不再给重点学校任何优惠，在很长的时间内它仍将是普通学校难以挑战的“巨无霸”。我们现在所能做的，也许不是“削峰”，而是不再继续“添”峰，是不再制造和拉大差距，并通过增量改革逐步减少差距。
基础教育均衡发展的概念，主要是指区域内的均衡。如前所述，许多研究已经证明区域内的教育差距大于区域之间的教育差距，因此，每一个地区都有现实的责任和可能去缩小差距。首先实现行政区内的教育均衡，然后达到整个城区内的教育均衡。只有在具备充分的条件之后，才有可能追求城乡之间的教育均衡。所以，有很多事情“非不能也，是不为也”。我们不能以难以实现城乡之间的均衡为由，来拒绝完全有可能实现的区域内的均衡。
《中国教育公平的理想与现实》 题记教育公平：一个现实的理想（8）
公平，还是优秀？
与“公平与效率”的矛盾相比，“公平与优秀”的冲突更为深刻、复杂，是教育的一个本体性问题，但国内对这一问题的关注相对较少。教育公平并不意味着平庸主义，但在特定的情境中，公平与优秀的目标会有冲突。如美国为扩大少数族裔学生的受教育机会，采取了降分录取的政策，由此而产生了白人学生状告学校的著名案例，质疑教育公平是否应以牺牲教育质量为代价，弃优而取差是否成为一种反向歧视？
类似地，反对取消中小学重点学校制度的意见，认为优秀学生“吃不饱”，认为为平庸者提供超出其能力的机会，也是一种不公平。在义务教育阶段，这一问题的答案比较明确。如前所述，义务教育是国家行为、政府行为，它的基本价值和功能就是保障公民平等的教育权利和教育机会公平，因而，它不具有选拔、淘汰的功能，不是选拔性的教育，也不承担培养尖子、制造优秀的功能。正因如此，在《义务教育法》的修改中明确规定义务教育阶段不得举办重点学校，学校不得举办重点班、尖子班。多年来我国实行重点学校制度的现实使公众误认为义务教育具有筛选、竞争、淘汰、培养尖子的功能，这是需要拨乱反正的。
均衡地配置教育资源，一视同仁地对待所有学生，满足的是“同一尺度”的公平。一般而言，只有在基本实现“同一尺度”的公平之后，才能谈“多元尺度”的公平，即满足不同家庭、学生的不同需要，让不同的学生各得其所，体现作为教育的现代性特征的多样化、差别性、选择性。就理论而言，如果我们认为具有优异禀赋的学生在不同阶层的分布是大致相等的话，那么公平的教育机会意味着能够培养更多的优异人才，社会整体会因此而受益。这就是说，实施基础教育均衡化的政策总体而言不仅是公平的，也是能够保障优秀的。至于“早慧儿童”、“天才学生”如何教育，则是完全不同的另一个问题。
更深入地，可以认识到基于个体差异的教育差别是不可能，甚至也不应该由学校去消除的。公平和优秀的价值冲突，反映的是“个人权益与公共福利之间长久以来的紧张状态”：学校要为全体学生提供平等的教育机会，则共同福利要先于个体学生的发展考虑；相反，学校如要彰显才干，个体发展的目标则要优先于学生群体的考虑。显然，如柯尔曼所言，学校教育所能做的只是减少而非消除这种差别。他最终把社会生活理解为一种合同关系：根据这一合同，个体的某些权利必须交与群体，而另外一些权利仍为自身保管。（莫琳·T·哈里南主编。教育社会学手册。上海：华东师范大学出版社，2004。100）
政府，还是市场？
“教育产业化”的现实极大地模糊了人们对市场化改革的认识，“市场化”改革被视为损害社会公平的万恶之源。然而，有必要区分引入市场机制、私人产权的市场化改革与公共治理改革这样性质完全不同的两件事。正如研究者所言，当前在社会公平方面出现的问题，也许并不是在引入市场机制、私人产权方面做得太多，而是在政府公共治理改革方面做得太少。
如张春霖指出，近20年来在提供公共产品、公共服务方面，政府承担的责任越来越小，消费者个人承担的比例越来越大，加上收入差距拉大，社会保障体系滞后，政府间财政转移支付制度不到位等因素，致使低收入阶层无力支付医疗卫生和教育的成本。将这样一个复杂的问题简单地归咎于“市场化”，既不符合事实，而且会起误导的作用。
现实的情况是，在政府职能不到位的同时，市场机制其实也没有引入多少。从所有制看，教育和医疗行业至今仍然是公立机构一统天下；从产出方面看，教育和医疗服务的价格都受到严格的政府管制；从投入方面看，最重要的投入——教师、医生和护士的劳动——基本上还没有进入市场；从市场体系看，形形色色的垄断、特权依然广泛存在，公平竞争远没有形成。实际的情况不是所谓市场化过度，而是政府职能越位、错位和不到位并存，市场机制或者没有发挥作用，或者被扭曲。（张春霖。公平何处寻。经济观察报，20060403）
西方国家从上个世纪80年代开始的“高等教育市场化”改革，是新公共管理改革的一个组成部分，旨在改善政府治理方式，通过引入市场机制配置资源、调整结构，提高高等教育的活力，质量和效率。在基础教育阶段，西方国家针对公立学校的择校改革，更根本的特征是放权，通过向社区和学校赋权，实行学校自治，向家长和学生赋权，放宽择校限制，促进公立学校之间的竞争，从而增加教育的活力，形成学校特色和多样性。
比较之下更容易认识我国“教育产业化”的问题。在这一发展模式中，政府高度行政化的治理方式没有改变，政府对学校直接、微观控制的弊端没有改变，国家垄断教育资源的方式没有改变。本应更大程度市场化的高等教育，仍处于主要由政府包办的状态；作为教育产业的主体，本应大力发展的民办教育，仍然步履维艰，份额很小，使我国教育资源的短缺成为一种典型的“体制性短缺”。由于缺乏建立学校自主性的目标，虽然学校之间的应试竞争异乎寻常的激烈，但是学校的办学特色、多样性却没有出现。
在向市场经济转型的社会发展中，政府从事社会管理、提供公共服务和公共产品的职能是明确而清晰的，与市场有着完全不同的分工。当前，特别需要强调恢复和保持教育的公共性、公益性。明确政府是维护和促进教育公平的社会主体，义务教育首先是政府的义务，政府在减少教育差距、促进义务教育均衡化、促进教育公平上负有主要责任。与此同时，必须推进以体制改革为中心的教育改革，改善政府的公共治理，改变传统的资源配置方式和公共产品的提供方式。首先是打破垄断、解除管制，这需要“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，通过公平竞争的市场机制，形成一种开放的、社会化的公共服务体系，从而扩大教育供给，提高教育服务的质量和效率。此外，需要通过分权和下放权力，促进社区和学校的活力，建立学校的自主性，形成学校教育的品质和特色。
中国的政治文明、社会进步、可持续发展都有赖于先进的、真正能够兴国的教育。面向21世纪的中国教育需要新的教育理想，改革需要奠定清晰的价值和目标。在科学发展观的指导下，在建设和谐社会的进程中，促进社会公平和教育公平不仅是一种理想，也是一个现实的发展目标。在我国社会经济高速发展、教育资源总量不断扩大的情况下，我们比过去任何时候都更有条件去追求理想的教育、好的教育，在中国教育公共政策的旗帜上，鲜明地大写“公平的发展”！
《中国教育公平的理想与现实》 题记前言
《中国教育公平的理想与现实》一书的缘起，是2003年开始的国家教育科学“十五”规划课题“中国高等
