法与宪法 [英]艾沃·詹宁斯[网罗论坛]寒寒-第20章
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别职能。然而在1946 年，国王政府强制获得了它的股票，现
在它的重事由政府任命，财政部在同银衬总裁协商后可以发
出诸如可以被认为是公共利益之需要的指示。全国煤炭总局
管理国有化的煤矿，并受制于燃料和电力大臣的某些总体性
的控制权力。该大臣也对英国电业局行使权力，而运输大臣
则对英国运输委员会行使相似的权力。地区煤气局供给消费
者煤气，区域卫生局管理医院。对于国有土地，由中央土地
委员会做出计划，_ 由农业土地委员会负责耕作事宜。每届议
会都要增设一些此类机构，这里所列远非全部。的确，这是
一个独立的（或多或少从属的）法定机构的时代。24
第六章行政法
第一节行政法的性质
定义
行政法是关于行政的法律，它决定着行政机构的组织、
权力和职责。如果一个国家的政治组织像英国那样高度发达，
那么，行政法在该国一定是一种庞大而重要的部门法。它包
括有关文官组织、地方政府和国有化产业，以及这些机构所
行使的法定权力的法律。如果从职能的角度而非机构的角度
来看待行政法，我们还可以说行政法包括有关公共卫生、公
路、社会保险和教育的法律，以及有关煤气、水和电的供应
的法律。以上所举仅仅是几个例子，因为要把行政机构的权
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力全部开列出来将会占用过多的篇幅。
与私法的区别
行政法在本质上与私法不同。因为，正如本书第一章所
阐释的，由国家提供的服务可分为两类：一类是由行政机关管
理的，另一类是由司法机关管理的。惩罚犯罪，解决私人之
间的纠纷，准许离婚，判决夫妇分卜居，发布无效令，颁发
赠养令，死者和精神病人财产的管理，受继承限制之财产和
信托财产的管理，土地所有权的确认，公司权力的取消和扩
大，以及宣告破产，都是由法院管理的事务。其他一切事务
则由行政机关管理。这样，法院处理在其中必须适用私法的
每个案件，除非（像在通常的民法领域中那样）个人根本不需要
政府插手就能将法律适用于自身。
另一方面，法院并不处理行政法所适用的每一种情况。
首先，在制定法范围内，行政组织是一个属于行政当局的问
题。前一章曾论述过文官组织完全处于法院的管辖范围之外。
其他机构的组织则是由制定法严格规定的。制定法通常规定
独立法定机构的成员的人数和权力。然而，对于地方机构来
说，制定法的规定就不那么具体了。虽然选举地方议会成员
的方法是由法律规定的，但是成舅。的人数、选区、行政区域
以及管理的方式则是留给内政部、住宅和地方政府部、郡议
会或地方机构自己来决定的。同样，对一个儿童实施教育法，
对一块私人地产实施公共卫生法等。主要是地方机构的事务，
尽管有时当事人会上诉至法院。考t 会保险法的个别实施也主
要属于国民保险部。
行政法中的法院职能
然而，行政法并不完全与法院的裁判权无关，因为法院要
履行兰种职能：
第一，它们常常要受理对行政机关决定不眼的上诉。例
子是很多的，比如说，高等括院就法律问题受理不服普通和
特别税务专员在所得税事项上所作决定的上诉；郡法院受理不
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服地方税额评估法院有关地方税评估的上诉，以及对根据有
关（住宅法》作出的拆除令不服的上诉；四季法庭（justaoin pett
y si）受理对依据有关《公共卫生法》而确定的整修街道费用
的分担和其他许多事项不服的上诉。
第二，法院要防止行政机构越权并迫使其履行法定职责。
为此目的，法院拥有一些救济办法，这些办法取代了以往所
说的特权令（tie prerogative writs）01，受到损害的任何人都可
以请求法院提供一种救济办法。因此，法院可以向某行政机
构发布一道强行令（tie prerogative mandamus），强迫其履行制
定法所施加的职责；法院也可以发布一道禁止令（a writ of gr
oibition，制止某行政机构进行某项行政管辖，因为法院认为
无论依据制定法还是依据普遍法，该机构都没有管辖权；如果
行政机构没有合法的决定权，法院可以发布一道调卷令（a wr
it of certiorari） ；撤销该机构所做的抉定。总之，法院通过发
布这些令状的办法，履行了重要而又基的职能，即解释行政
机构的权限和发布命令以阻止任何
机构超越其权限。
第三，法院对任何因为行政机关或其官员的过错行为而
受到损害的个人提供救济。然而，在 1947 年（国王诉讼法》
生效以前，是极不完备的，原因是一个被称之为“国王”（the
Crown）的法律实休拥有为法律所承认的豁免权。
国王
一般来说，“国王”的意思就是通过臣仆行使其法律权力
的女王（the gueen）然而，国王并不是一个有明确含义的法律术
语。它有时被简单地用作女王的同义语。例如，我们可以说
首相是由国王任命的。如果要说国王有时亲自召开议会也并
非完全不准确。尽管如此，有关女王个人的行为倾向使用“女
王”（theQueen）一词，而涉及到一些公共机关的行为时倾向于
使用“国王”（the crown）一词只是后一类行为归因于女王，
因为如此行为的权力在法律上是斌予女王的。例如，所有的
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文官和所有皇家军队的军官都可以说成是由国王任命的。但
是，应注意的是有些文官事实上是由有关部的大臣任命的，
有些高级文官是首相任命的。后者被说成是拥有“国王”的
任命，但实际上这是个文官术语问题，法院是不会承认的。
法院的意思是所有的文官都是由国王任命的，因而都是国王
的仆人。同样，我们可以说国王的财产、国王签订的条约、
国王在枢密院中的立法、国王的税收和国王的责任。
国王的行为
因此，在法律语言中，由中央行政机构所做的很多行为
都是国王的行为。大臣或文官在履行任何职能时，都是作为
国王的仆人在行为的。但是，既然国王享有特殊豁免权，那
么中央行政机构的行为便受到有关法律诉讼的具体特权的庇
护。普通法有一个准则—“国王不可能为非”（the king can
do no wrong）。现在，这一准则的大部分后果已经被近来的
立法所扫除，但是，适用于国王及其官员的法律仍确实与适
用于私人的法律有别，甚至在民事责任方面也如此。不能对
女王本人提起任何诉讼，因为，尽管法院很久以前就已成功
地确立了它们的独立性，并且现在其主要职能也是由立法规
定的，但是，法院仍是女王的法院，它们以她的名义行事，
它们的权力最初来源于国王的权威。然而，一般来说，现在
可以就女王的臣仆的行为对“国王”提起诉讼，即对适当的
政府部门提起诉讼，或者，在不存在适当的部门或对何为适
当部门存有合理疑问的情况下，可以对检察总长提起诉讼；而
且，为从国王处获得赔偿或费用，1947 年的（国王诉讼法）规
定了一个特殊的程序。
国王在合同中的责任
以前除了在国王违反合同的情况下存在着一个被称为
“权利请愿”（Petition of right）的救济办法外，根本不可能起
诉国王。从理论上说，权利请愿并非是一种起诉行为。诸愿
呈送给内政大
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臣，如果他在同检察总长协商后决定案件应由法院调查，便
签署一个准令（fant），于是案件就进人诉讼程序了，就好像它
是请愿者针对国王提起的诉讼。现在，这已经被针对一个适
当的部门或检察总长因合同违约提起的通常诉讼所取代，但
是，只有提出一个权利请愿或者享有某些法定救济办法，个
人才拥有起诉权利。例如，根据国王意愿拥有职位的一个人，
如果他被某部未经通知和补偿而解雇，即使通知已成为一种
习惯，也不能起诉该部。国王的臣仆根据国王的意愿拥有职
位这一规则，搁置了发出通知的习惯，而对一个私人雇主而
言02，侧发出通知的习惯可以构成循要通知的合同中的一个
暗含条款。再者，一个官员在公共机构中拥有一个显要的职
位，例如殖民地总督，这一事实并不意味着国王可以因该官
员私人的合同而被起诉。03
在侵权等行为中的责任
过去的规则是，既然国王不可能为非，其授权亦不可能
有错，因此，国王的任何仆人在公务中的侵权行为必定是未
经授权的行为。就这一规则的实施而言，甚至丹比伯爵—他
正是以拥有国王授权作为预先保护的—也未被允许以此为借
口。04 国王不可能为非，因此，其授权亦不可能有错。现在，
这一高度玄虚的理论消失了，立法规定“假定国王表现为一
个具有充分能力的成年私人，它就应该在以下侵权行为中承
担责任：
（a）有关它的仆人或代理人所为的侵权行为。
（b）有关一个人根据普通法作为雇主把某事项托付其仆人，而
后者失职的行为；以及
（c）有关根据普通去在财产的所有、占有、拥有或控制方面的
失职行为。”
而且，如果国王受到同样约束他人的一个法定义务的约束，
那么它将负担相同的责任，就如同他是一个私人一样。同时
必须注意的是，职能通常不是授千国王而是授予国王的一个
仆人—一位大臣，一个委员会，甚或是一名行政官员。对这
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一情况，法律特别规定了国王的责任，就如同职能之授予是
根据国王的指令一样。例如，住宅和地方政府部长被授予许
多职能。如果该部的一个行政官员在履行职责的过程中做出
侵权行为，被侵权者就可以对部长提起诉讼，因为国王被认
为对部长发出了指令，部长可以代表国王应诉。这听起来更
加玄虚，但它可能是最便利的设计方式的结果。
然而，必须注意的是存在着一些限制条件。首先，对一
个行政官员的诉讼并不使国王负有责任，除非该官员—
（a） 已经由国王—不是一个地方机构或独立法定机构—直接或
间接地任命，以及
（b）他的薪金由统一基金（consolidated fund）议会所提供的资
金、或者其他特定的中央基金支付。
第二，（国王诉讼法）并不缩减国王根据特权或制定法享有
的任何权力，特别是那些适用于王国国防的权力。因此，必
须强调的是，某种行为若由私人所为将是不正当的，而当代
表国王所为时则常常具有法律上的正当性。例如，一个英国
官员以国王的权威在别国对一个外国人所为的行为，将是“国
家行为’r，“国家行为”是不可被诉的，尽管在其他情况下
可能并非如此。闪需进一步说明的是，对于国王违反法定职
责的不当行为，未必给予起诉的权利，只有该职责的履行对
象是因此受到损害的某人，才会存在这样一种起诉的权利。
其他行政机构的责任
强制实行这种特别立法的普通法规则仪适用于国王及其
仆人。其他行政机构的责任则从未有过什么困难。它们以与
私人相同的方式负有在合同和侵权中的责任。但是它们要受
到四种限制。第一，这些机构享有广泛的源于行政法的权力，
这些权力与一般人的普通权利和义务不同。这些机构不仅能
为一般人提供服务，而且还可以干预一般人的普通权利。一
个地方机构有权征税筹款，强制征用土地，建造污水处理场、
垃圾处理场以及完成如果由私人建设可能被认为是有害的其
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他工程。它有检查权和控制权，可能还有毁去财产的权力。
与私人相比，地方机构的权力和义务是有很大不同的。，｝；有
当它错误地行使了上述某项职权，或者无合法理由干涉了人
身和财产时，其行为才构成侵权。这时它的责任〔只有少数
例外：）与私法上的个人就没有两样了。06
第二个限制是一个法定机构只享有特定法明确授予的权
力。07 它不具有一般公民享有的权力，除非这些权力规定在
制定法之中。实际上，这个限制有两个意思：其一，如果该机
构没有权力签订某项合同，就不能对该机构执行合同。如果
它没有权力做某种行为，那么也就。没有权力签订旨在实施这
种行为的合同。就针对它的执行而言，并不存在合同08 其二，
如果该机构没有权力做某些行为，那么其官员做出的这些行
为有时就不能认为是该机构的行为，因为当时该官员并没有
取得做该行为的正当权力；这些行为不是在他受雇过程中做出
的；因而该机构不负责任。这个限制不限子行政法，因为同样
的规则也适用于一般的产业公司。
第兰个限制是，一个人似乎是某个机构的官员，实际上
则可能不是。如果不是，该机构就不为他的行为承担责任，
这时只能对他个人提起诉讼。这是行政法特有的现象，产生
这一现象的原因是该官员也许有他自己的法定责任。例如，
实施逮捕的警官是在行使一种独立权力，他并不是任命他并
付之薪金的某自治市议会的官员。09
第四个也是最后一个限制是，法定机构的任何行为都是
正在执行或旨在执行法定权力或职责的行为。这一限制源予1
893 年的《公共机构保护法》，该法规定法定机构在诉讼期限
和诉讼费用方面享有特权。
行政法和私法
这些规则表明，即使是法院适用的那部分行政法也与相
对应的私法有很大的区别。不过，这两者之间还是有一个共
同的因素的。行政官员在受雇过程中因犯罪而在普通邢事法
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院所负的责任，与公民个人的责任完全相同。在受雇过程中
有侵权行为的行政官员，在普通民事法院承担责任。皇家军
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