法与宪法 [英]艾沃·詹宁斯[网罗论坛]寒寒-第29章

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双方应当实行一次“竞选休战”。从措词上讲，这仅仅意味着，
在补缺选举中，下党不提名候选人与执政党候选人对抗，执
政党亦不提名候选人一与工党候选人对抗，拥有议会席位的
各政党得依旧维持原状。换言之，正常的民主程序暂时中止
了。当然，这个协议不能阻止其他候选人的提名。然而，实
质上，选举乃是两个对立政党之问的竞争，如果双方达成妥
协和默契，那么，选民也就无从作出有效的选择。此后又颁
布了一项法令，延长平民院议员的任期。原应于1939　年并不
得迟于1940　年举行的普选也因此一直拖延到战争结束。临时
的空缺，除个别例外，则由1939　年拥有议会席位的政党提名
子以补充。这木身就是一种重要的变化，因为这种情况消
除—至少是削弱了一一英国宪法中最重要的因素之·：选民凭
借自己的力量对议员旅加庄力，叮以很快地改变他们对某个
政党的忠诚。于是，、「民院对舆论的敏感程度必然降低厂。
　　　　　　　“竞选休战”并非是这种幕后决定的唯一后果。实际上，
竞选休战变成了政党休战。在战争的头八个月内，反对党虽
然也抨击政府的社会政策，却支待其战争政策。随着张伯伦
先生于1940　年5　月辞职，反殉‘党全部放弃对立的趋势已经
明朗‘、上党和白由党领袖参加了新均政府，仅四名独立工

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党议员（后来减到长位）和一名共产党议员（德国进攻苏联时即
变成了对政府的支持者）只作一些零散的小规模的抨击罢了。
　　　　　　英国的制度是一种政党政治制度，但在战时政党政治却
消失了。毫无疑问，这是一帅根本的变化。正如本书第二章
所阐明的那样，法治之维持主要依靠一平民院反对党的监督
和公众对平民院的压力。本书第八章所讨论的基本自由权利，
其最有效的维护方式，在于反对党对干涉基本自由权利的法
律变更的抵制。可是现在，反对党不存在了。但是，英国宪
法的适应性是很强的，就像中国的军队一样，可以被认为是
一种软垫子，如果在一个地方用力压，’它就会在另一个地方
鼓起来。与此相类似，反对党的消失导致了非内阁成员的平
民院议员力量的重新崛起。在这场战争的最初阶段，该院设
立r　一个“国家支出特别委员会”，全部由非内阁成员的议员
组成。由于几乎所有的国家活动都需要开支，所以一个支出
特别委员会就近乎是政府行为的监督机构。该委员会基本上
是不休会的，它的调查不仅能确保纠正某些滥用职权的行为，
而且更重要的是x｝以预防滥用职权行为的发生。一个行政部
门如果意识到其行为随时处于被监督之丁，将更加小心翼翼，
而不像有些部门被发现滥月职权后仅需为大臣文过饰非便可
了事那样放肆大胆。例如，会计不仅要在年度会议上证明其
账目的正当性，而且要允许审计员检查收据，同时他也不知
道审计员何时会到来。
　　　　　　然而，如果认为“国家支出特别委员会”能取代反对党
的作用、尤其是本书所强调的宪法方面的作用，那就错了。
对少数派利益和个人自由权利的保护，不同干对纳税人的保
护。它需要对压制个人的政府行为进行批评。在这方面，非
内阁成员的平民院议员，虽然没有“官方”反对党的支持，
仍然可以发挥作用，例如提出紧急休会动议，或者鼓动对政
府某大臣的行为投反对票。这里有三个著名的事例：一是促成
了在敦刻尔克大撤退后减少被扣留的外侨的数量；一是对防御

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条例的某些规定（尤其是条例第　18B　　号）的操作进行不断的批
评；三是鼓动允许出版（工人日报》。在上述事例中，政府的正
确与否无关紧要，重要的是平民院提供了一个沦坛，在那里
可以发表引起政府关注的不满意见，以发挥公共舆论的仄力
作用口
　　　　　　如果认为平民院能像平时那样有效地发挥这个作用，也
是错误的。平时，当议员发表个人不满意见时，同政府对立、
据有议会席位的反对党会给予他们以很大的道义支持。如果
背后有人支持，向政府挑战就容易得多。在战争环境下，平
民院也一直没有与公共舆论保持密一切的联系。目前，它的
大部分议员还是选民在1935　年选举出来的，那次选举已与现
在没有关系了。大部分的其余议员并没有经过竟选，在真正
的意义上并不是由选民选举产生的。另外，议院的很多会议
都是通过秘密的程序进行的，所以它作为公众舆论传声筒的
作用也相应地受到了限制。毋庸置疑，临时性的秘密会议有
它的长处，它能够通过把某些战争秘密向为数有限的几个人
说明，以使行动取得正当的根据和批评意见。然而，经常举
行秘密会议妨碍了平民院与民情保持联系。
　　　　　　即使存在着对月由选举以及在平民院公开表达不满意见
的这些限制，仍然可以说联合王国远非一个独裁的国家。在
战时，本书的一些表述必定会受到修正。反对党业已不复存
在，只要几个大党不再互相竟争，所谓自由选举也就只停留
在理论土了。如果这种情况长此以往，英国宪法的基础就会
遭到破坏。然而，，个具有适当代表性的平民院在整个战争期
间仍会继续发挥平时的传统，只把战时的变化看作一个插曲。
邱吉尔先生对我们的自由议会的赞扬无疑是夸张的，只要他
控制着600　多个表决权；但是，他的任职仅仅是因为他被容许，
他所拥有的那些票数。的确，投邱吉尔的反对票也沐：必是必
要的。在1940　年5　月，张伯伦先生拥有多数票，在关键性的
分组表决时获胜了，但辩论却使他失败r　。平民院能够改拉政

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府：但实际上更为重要的则是它还可以保护个人，它决非是一
个收集橡皮图章的地方。
紧急状态权力和法治
　　　　　　本朽第二版序言讲过：　　“在过去的六七十年问，由干集体
主义思想的影响，英国宪法的确发生了深刻的变化”。集体主
义的内涵是个程度的问题。需要实行“总体战”的集体主义
国家是无法与本书所叙述的高度个人主义国家相类比的。
1940　年的（紧急状态权力（防御）法》规定，193　年颁布的《紧
急状态权力（防展豹法》所赋予的权力得包括通过枢密院令的
形式制定下述防御条例的权力：公民必须把他们自身、他们的
服务以及他们的财产置干英王陛下的支配之下，只要陛下认
为此种支配对于保证公共安全、进行王国防御、维持公共秩
序，或有效地从事战争。或维持社会生活所必需的供应或服务
来说是必要的和合适的。这项法令从整体上扩大1939　年《紧
急状态权力防御法）的授权范围。该法令的制定，与其说是为
了抵抗已占领了除不列颠岛和伊比利亚半岛之外整个西欧的
侵略者，毋宁说是为了获取更多权力的一种手段。该法令把
邱吉尔先生曾经许诺的英国对战争要奉出“血、泪、汗”的
贡献变成了一个法律文件。不过，它也提供了叙述战争时期
英国法律和宪法史话所依据的现成的正式资料。
　　　　　　根据两部《紧急状态权力（防御）法》，国家不仅为军队，
而且还为民防和工业生产，征用了男女劳上。虽然从未如此
广泛地征集了财产，但政府还是垄断了粮食及原材料贸易。
大多数工矿企业要凭许可证经营，而且不论什么工商业计划，
只要与战争政策不符，就会受到管制。这种“生产资料、分
配和交换的国有化”，必然要求广泛增设行政机关，并极大量
地增加行政法规。行政机关的增设主要是在原有政府体制的
框架内进行的；战争爆发后，一批新的政府部门像雨后春笋般
地涌现出来，其中一些部门随着战争的进展改变了它们的任
命方式和职能；然而，关键的问题是如何保证协调这些部门的

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关系，由于三军需要人力、土地和物资，这个问题显得日益
尖锐。但是，宪法的基本原则仍然没有改变。每一个职能部
门都由受大臣们控制的政府雇员进行管理（这些大臣对平民
院负责），或者由受地方机构控制的雇员进行管理。那种在和
平时期把行政事务置于“独立法定机构”控制之下的传统实
际＇业已中断。
　　　　　　两项具有实质重要性的变化是设立地区行政专员和缩小
内阁规模。英国宪法的惯例性质藉此显示出来，因为在这两
种情况下，只需要作一些附带性的立法。1939　年的《地区行
政专员法》仅批准支付此项职务的薪金，并未指出专员应由
准担任以及具有何种职能。专员的权力取决于政府各部根据
防御条例以及其他法律委任他们的职能范囿。他们主要承担
了有关协调民防事务的职能。他们的真实重要性只有在遇有
人侵的时候才能体现出来。整个不列颠岛被分成了一守多防
御区，根据一项防御条例，“为了对付或阻_I｝‘_敌人任何现实
的或可能的进攻，或者为了保护人身和财产免遭任何此类进
攻所造成的损害”，地区行政专员有权发布命令或指示。这项
条例涉及范围广泛，甚至包括了空袭的情况；但其真正价值只
有在人侵业已发生以及与中央政府联系困难之时才能体现出
来。在这种情况下，整个现行体制当然会发生实质性的变化。
不过，可以说，一直到我写作本书时为止，英国的战时宪法
与平时宪法在所有的关键性问题上都是相同的。
　　　　　　内阁规模缩小的重要性相对就要小一些。战时内阁的构
成经常变化，其原则从来都不是固定不变的。邱吉尔先生就
职后，作为国防大臣，代理了三个军事部门的职务。至于其
他部门的工作，他有时代理，有时不予代理。然而，战时内
阁对每一个部的每一个行为所负的责f，’。。仍未削弱，大臣本
人对平民院所负的责任也没有改变。因此，。。行政权总的控制
基本上与战前一样。所发生的变化是这些权力酌范围。当然，
这一点本身就极其重要，因为本书力图阐明的教讥之一〔与

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戴雪所阐明的观点相反）就是：与其说个人自由权是二个法律
救济办法的问题，倒不如说是政府权力的问题。公民可获致
的救济办法一没有受到任何限制；公民自由权受到限制，是因
为政府权力的加强。不需因战时立法而对本书涉及法院和宪
法的第七章内容作出任何修改。法院仍然是独立的，它们仍
然适用正常的程序，也仍然拥有各种司法控制的方式方法。
发生变化的一直是政府的权力。政府的权力越大，对公民自
由权的限制就越大，司法救济能够起作用的范围就越小。因
此，战时的读者比平讨的读者更容易接受这种观点：在战时，
司法救济办法乃是无关宏旨的问题，描述权力比描述救济办
法更加关涉宪法的主题。
　　　　　　对战时政府的权力做‘番描述，是不大可能的。。根据《紧
急状态权力（防御）法），在很大程度h，议会的立法权力已为英
王政府的立法权力所取代。事实上，议会只能在下列三种情
况下立法：不可能在该法授权条款的范围内，进行严格的立法；
欲使立法在非常时期后仍叮适用；对各种资金进行表决。有关
资金的表决上要采取信任投票的形式，既不需要详细的预算，
亦无需日后的核算。在非常时期，英王政府的立法权力乃至
可以废止议会法令，防御条例汇编公布的项目就表明了这一
权力行使的实际程度：当然，这种广泛的立法权与戴雪所阐述
的英国宪法原则是相抵触的。但是，宪法学家所关心的乃是
　日前实际的英国宪法原则，在战争持续期间存在的宪法是这
样一种宪法：议会是议事机构，而非立法机构。
　　　　　　当英王政府制定法律时，它赋予大臣和其他政府机构自
由裁量权，至少同议会所习惯赋予的那样广泛。防御条例充
斥自由裁量性质的“可以，而很少采用强制性的“必须”，除
非条例为公民设定义务。刑事罪往往是根据诸如“由因务大
臣或国务大臣的代表批准”的例外情况或者“依照国务大臣
的命令制定的豁免条款”而设定的。“如果国务大臣认为有必
要或合适”这一套用语频频出现。贵族院在利弗西奇诉安德

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森一案中，甚至裁定：　　“如果国务大臣有合理的理由相信”这
一语句，其含义是“如果国务大臣认为他有合理的理由相信。”
有关该判决的研究所费笔墨甚多，但对防御条例的一项考察
表明：该判决并不具有重要意义。‘般说来，实施战时各项权力
并不需要“合理的理由”。议会的辩论表明：议会两院都承一认
不经审讯即行监禁的权力的必要性、只是在限制的程度上存
在分歧。议会确信：自由裁量不加限制可能导致产生许多其他
权力，但不经审讯即行监禁的权力在其性质_上很可能导致被
滥用，因此应该予以某种限制。个人自由权如此珍贵，不应
该因为政治或政策的缘故受到干涉。即使如此，仍叮质疑的
是，拘留所的监禁在性质上是否就比服兵役或尽公民义务析
受的约束更为严重。二者的区别在很大程度七是心理上的区
别。为国家尽义务可以获致某些满足，而被拘留毕竟是一种
耻辱。此外，海员、士兵、飞行员以及被征用的平民都有自
己的“休假”时间，虽说对他们的限制实际上是很多的，但
他们至少认为在“休假，，时间内是自由的。假设有两种情况，
一种是由于国家的需要把一名炮兵派遣到锡兰的丛林之中
去，另一种情况是出于安全的考虑。国家把某人监禁在马恩
岛。那么，相比而言，哪一个更自由呢？前者一定会感到自由
得多，因为他至少可以偶尔在、科伦坡休假。
　　　　　　战争告诉我们：实际上，统治心理学比统治的体制更为重
要。英国的力量在于，它在危急之时能够确保获得本土人民
以及六个自治领中五个自治领的绝大多数人民的充分合作。
英国的弱点在于，它不能保证获致印度和所有殖民地的各民
族的充分合作：重要的是，哪里有高度的民主制度，哪里就可
做到充分的合作（爱尔兰属于例外，有例外就有规则）。民主制
度往往可能是低效率的，有时还可能是腐败的，但它能把人
民和政